اصلاحات جامعهمحور؛ سیاست جنایی مقابله با فساد
مهدی معتمدی مهر
روزنامه سازندگی
مورخ شنبه ۲۸ مهر ماه 1398
به نام خدا
«فساد» یکی از پرکاربردترین واژگان حوزه اخلاق، اقتصاد و جامعهشناسی سیاسی به شمار میرود. ابعاد فساد میتواند در تعریف و نیز در کیفیت تلقی مجرمانه [Crime] یا انحرافآمیز [Deviance] آن موثر باشد. زمانی که فسادی پدید میآید، بسته به کمیت خرد یا کلان آن یا وجه فردی و اجتماعیاش، از ماهیتهای گوناگون برخوردار شده و با ضمانت اجراهای متفاوتی رو به رو میشود. اشکال گوناگون فساد سیاسی، فساد اقتصادی، فساد خرد و فساد سازمانیافته یا سیستماتیک را میتوان به عنوان تقسیمبندی کلی این مفهوم مطرح کرد. این نوشتار بر «فساد سیستماتیک» تمرکز دارد که به معنای «استفاده غیرمجاز یا سوءاستفاده از ساختار و موقعیتهای قدرت عمومی در راستای منافع خصوصی و فردی و جناحی» است.
الف: اثرات مخرب فساد سیستماتیک بر پیکره سیاسی، اقتصادی و اجتماعی
- 1. «فساد» اصلیترین، فراگیرترین و پرآسیبترین مساله جامعه ایران ِ امروز به شمار میرود که نه تنها در حوزه اقتصادی، بلکه در سیاست و اخلاق نیز، تداوم حیات اجتماع و سلامت و حقوق فردی را به مخاطره میافکند. اثرات مخرب فساد را به مراتب بیش از «فقر» باید به حساب آورد. جامعه مبتلا به فساد، افزون بر تنگدستی، به تبعیض ساختاری نیز دچار میشود و پیامدهای تبعیض مانند دو قطبی شدن حاد و تفکیک طبقاتی جامعه به «فقر مطلق» و سوپر ثروتهای افسانهای، چنانچه در بازه زمانی قابل تحمل از سوی جامعه مهار نشود، میتواند مدیریت کلان نظام را به سوی فروپاشی پیش ببرد.
- 2. رشد فزاینده طلاق و اعتیاد در میان طبقات اجتماعی مرفه و تحصیلکردگان، نشان میدهد که برخلاف نظریات کلاسیک جرمشناختی، «فقر» یا «بیسوادی» تنها عامل این آسیبهای در تراز بحرانهای ملی نیستند و «فساد» همپا و چه بسا جلوتر از سایر عوامل، موثر عمل میکند. رشد ناامیدی اجتماعی و بیاعتمادی عمومی و نیز رشد فزاینده گرایشات «مرکزگریزانه» که در سالیان اخیر در میان اقوام ایرانی کرد و عرب و بلوچ و آذری به چشم میخورد و مردمانی که هزاران سال با هویت ایرانی زیستهاند را به جدایی از سرزمین مادری ترغیب میکند، در همین راستا قابل ارزیابی است.
ب: سیاست جنایی مشارکتی در برابر سیاست کیفری رسمی
- 1. «از دیرباز اعتقاد بر این بوده است که حکومت باید به دنبال خیر عمومی باشد و منفعت مردم را قانونِ اول خود قرار دهد»1 مبارزه با فساد و مهار جرایمی که امنیت اقتصادی و ثبات اخلاقی جامعه را تهدید میکنند، در راس اقدامات منجر به خیر عمومی و منافع ملی قرار دارند. اما تاکید بر اجرای قانون صرفاً از طریق ارعاب جامعه از عقوبت ضمانتاجراهای کیفری در چارچوب مدلهای اقتدارگرایانه که برگرفته از الگوهای نظام سیاسی کشورهای توتالیتر یا شبهدمکراتیک است، افزون بر آن که شیوهای شکستخورده در سراسر جهان است، در راستای تعالی اخلاقی جامعه و جهتگیری داوطلبانه و آگاهانه حوزه عمومی در گذار به زیست اخلاقی و قانونمند، نقش موثر و سازندهای به عهده نمیگیرد.
بر اساس الگوهای تجربه شده در کشورهای توسعهیافته، مقابله و مهار فساد از طریق اکتفا به «سیاست کیفری رسمی» و ظرفیت آمرانه نهادهای حاکمیتی به جایی نمیرسد و بلکه باید این هدف را از طریق به کارگیری یک «سیاست جنایی جامعهمحور» دنبال کرد که منسجم، جامع و مبتنی بر مشارکت نهادهای مدنی باشد.
- 2. گذار از ضمانتاجراهای رسمی در چارچوب مفهومی وسیعتر از «نظامهای کیفری» که امروزه از آن به «سیاست جنایی» تعبیر میشود، «مفهومی است که در قلمرو وسیعتری از یک کشور یا یک دولت به نام «سیاست عمومی» واقع میشود. سیاست جنایی در مفهوم موسع آن به یکی از قلمروهای سیاسی ـ اجتماعی تبدیل ارتقا مییابد که قوای عمومی حاکمیت را به ظرفیتی فراتر از سازمانهای قضایی و پلیسی در حوزههای برنامهریزی، سیاستگذاری و اجرا میرساند.»2
این سیاست جنایی که میتوان آن را سیاست جنایی مشارکتی توصیف کرد، بر ضرورت همبستگی ملی برای مهار جرم تمرکز دارد تا عبرتآموزی فرد فرد شهروندان از کیفر مجرمان. «این سیاست جنایی که به حق امنیت شهروندان احترام میگذارد، بر این اعتقاد استوار است که امنیت تنها از ترکیب و اتحاد آگاهانه پیشگیری، مجازات و بازپذیری بزهکار به دست میآید.»3 منظور از «پیشگیری» در مدلهای غیراقتدارگرای سیاست جنایی، فراتر از ارعاب عمومی از طریق سرعت در صدور احکام کیفری و شدتعملگرایی در ماهیت احکام صادره و نیز بازپروری مجرمان، ناظر بر اثرگذاری بر موقعیتهای [Occasion] مجرمانه و وضعیتهای [Situation] جرمزاست.
ج: پیشگیری وضعی
- 1. اگرچه بندهای پنجگانه اصل 156 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران وظایفی مانند احیای حقوق عامه، نظارت بر حسن اجرای قوانین، کشف جرم و اقدامات مناسب برای پیشگیری از وقوع جرم را به عهده قوه قضاییه کشور دانسته است، اما ناگفته پیداست که کلیت نظام رسمی کشور در ایفای این رسالت جامع و خطیر به ویژه در امر پیشگیری، کامیاب نبودهاند. نظامهای کیفری قاعدتاً قادر به پیشگیری از جرم نیستند، زیرا «پیشگیری» یک امر کنشی و فعالانه [Proactive] است و حال آن که نظامهای کیفری ماهیت واکنشی [Reactive] دارند و روند مداخله کیفری، معمولاً منفعلانه و معطوف به مراحل پس از وقوع جرم است.
- 2. مراد از کنترل فساد در حیطه شیوههای ناظر بر پیشگیری وضعی، وضعیت ماقبل بزهکاری است که به فرآیند گذار از اندیشه به عمل [Acting out] توجه دارد و معادله ارتکاب جرم را به هم میزند. پیشگیری وضعی دلالت بر «مجموع شیوههایی دارد که به اوضاع و احوالی میپردازد که مولد جرماند و شامل اقدامها و راهبردهای غیرکیفری است که هدفشان، جلوگیری از به فعل در آوردن اندیشه مجرمانه با تغییر و اثرگذاری بر وضعیتهایی است که در شرایط مشابه به وقوع جرم میانجامند و با دستکاری بر این عوامل، میتوان آسیبپذیری آماج جرم و میزان و کیفیت جرایم را مدیریت کرد.»4
رونالد کلارک از جمله جرمشناسان معاصری است که به تبیین اقدامات قابل سنجش و مداخله در وضعیتهای منجر به جرم به منظور مهار بزهکاری میپردازد. «کلارک در زمان حضور در وزارت کشور بریتانیا به تشکیل کارگروهی در زمینه پیشگیری از جرایم و شناخت عوامل محیطی تسهیلکننده جرم پرداخت و ثابت کرد که «عوامل محیطی» تا چه حد بر «ساختار فرصت مجرمانه» تاثیر میگذارند.»5 پیشگیری وضعی از جرایم اقتضا دارد تا: «اولاً دسترسی به آماج جرم با سهولت پدید نیاید. دوم آن که فنون و ابزارهایی به کار گرفته شود که ریسک ارتکاب جرم را افزایش دهد. سوم آن که از وسایل و امکاناتی بهرهگیری شود که جذابیت آماج جرم را کاهش داده و وسوسه ارتکاب به جرم را خنثی کند.»6
د: ضرورتها و بنبستهای مهار فساد سیستماتیک
- 1. قربانی یا بزهدیده فساد سیستماتیک، اقتصاد کشور، منافع ملی و سرمایه اجتماعی است و مباشران و معاونان آن، نه شهروندان معمولی و بلکه کارگزاران دولتی و مدیران ارشد نهادهای حاکمیتی هستند که از موقعیت خود در ساختار قدرت به نحوی معارض با قانون یا خلاف هنجارهای معطوف به «خیر عمومی» بهره گرفتهاند، اما راهحل موثر صرفاً در مقابله با مجرمان پرنفوذ برنشسته بر کرسیهای قدرت خلاصه نمیشود و بلکه ناظر بر وضعیتها، فرصتها و موقعیتهایی است که در ساختار قدرت وجود دارند و زمینههای بنیادین برای وقوع فساد سیستماتیک را امکانپذیر میکنند.
گام موثر نخست در راستای مهار فساد سیستماتیک، با اصلاحات ساختاری در نظام قضایی و انتظامی و اداری آغاز میشود. اولویت مبارزه با فساد را باید در اصلاح ساختاری قوه قضاییه و متاثرساختن انتخاب مسئولان ارشد قضایی و به ویژه دادستانها از آرای مردم سراغ گرفت و گام دیگر این سیاست جنایی پیشگیرانه، به حداقل رساندن حوزههای تصدیگری نهادهای حاکمیتی است. تا زمانی که «نفت» و «صنایع» و «شرکتهای» بزرگ دولتی هستند و تا زمانی که منابع ارزی، عمدتاً در اختیار نهادهایی قرار دارند که امکان نظارت نهادهای غیررسمی بر آنان وجود ندارد، چرا باید انتظار داشته باشیم که حاکمیتی که اسلحه و ارتش و پلیس دارد، نسبت به منابع مالیاش پاسخگو باشد و خود را در معرض نظارت مردم قرار دهد؟ این حاکمیت الزامی ندارد که حتی به نهادهای رسمی خودش پاسخگو باشد، چه برسد به مردم.
اصل 44 قانون اساسی مقرر میدارد که اقتصاد ایران مشتمل بر سه بخش دولتی، خصوصی و تعاونی است. بنگاههای بزرگ اقتصادی مانند آستان قدس رضوی یا بنیاد مستضعفان یا کمیته امداد و ستاد اجرایی فرمان امام مربوط به کدام یک از این سه بخش هستند؟ پاسخ: هیچ کدام. بخش عمومی تا کنون نتوانسته در ایران ماهیتی مستقل از نهادهای حاکمیتی پیدا کند، سازمانهایی مانند اوقاف، بنیادها، شهرداریها و نظایر آن باید قاعدهمند، فعال و مستقل اداره شوند تا بتوان هم متضمن رشد بخش خصوصی شد و هم به بنیانهای عدالت اجتماعی وفادار ماند و بر ساحتِ فراگیر فساد، اثر سازنده مدیریتی گذاشت.
نظام الکترونیک تا حدودی میتواند در خصوص کاهش فرصتهای مجرمانه و فسادزا کارایی داشته باشد، اما از یاد نبریم که کلید کامپیوتر، همچنان در دست مدیر یا مدیران ارشد سازمانها قرار دارد و در یک نظام اقتدارگرای سیاسی، «مدیر» همچنان از موقعیتی برخوردار است که میتواند «تنظیمات» و «محفوظات» دستگاه را به خواست و یا با هماهنگی مدیران ارشدتر عوض کند.
- 2. تجربه «شوروی» در این خصوص بسیار عبرتآموز است. ایجاد فساد ساختاری و فرصتِ اندوختن میلیاردها دلار از سوی مدیران و کارگزاران دولتی نشان داد که در غیاب نهادهای ناظر مدنی و در شرایطی که آزادیهای اساسی و حاکمیت ملت انکار میشود، دستگاههای رسمی قضایی و انتظامی و اطلاعاتی به بخشی از سیستم فساد ساختاری بدل میشوند. مبارزه موثر با فساد، افزون بر اصلاح ساختار بودجه، تمرکز بر اصلاح و پایش مستمر نظامات مالیاتی، بانکی و گمرکی و حتی اصلاح پروتکلهای اداری، خود را بینیاز از ظرفیتهای مکمل نهادهای جامعه مدنی مانند احزاب مستقل از حاکمیت، سندیکاها و مطبوعات آزاد نمیبیند.
مهار فساد سیستماتیک تنها در چارچوب ارتقای شاخصهای دمکراتیک مانند «حاکمیت قانون» امکانپذیر است. «حاکمیت قانون با مفهوم مدیریت و برنامهریزی حکومتی در صحنه اخلاق و سیاست در تعارض است و از برنامهریزیهای مبتنی بر مشارکت حوزه عمومی باید بهرهمند شود. دمکراسی یعنی تضمین سازمان حکومتی برای تحقق برابری شهروندان در فرآیند سیاستگذاری عمومی کشور. دمکراسی مشتمل بر ارزشهایی است مانند حقوق اساسی ملت، تضمین حقوق اقلیتهای قومی، زبانی و مذهبی و نیز رعایت حقوق رفاهی شهروندان و عدالت اجتماعی. حاکمیت قانون نیز مبتنی بر ارزشهایی مانند آزادیهای فردی، حقوق اقلیتها و احترام به کرامت انسانی است. از این دیدگاه، حاکمیت قانون و دمکراسی دربردارنده و تضمینکننده کارکردها، اهداف و ارزشهای انسانی و اخلاقی مشترک در مفاهیم ماهوی خود هستند.»7
چکیده:
انگیزش «فساد سیستماتیک سیاسی یا اقتصادی» را نمیتوان به عوامل ایدئولوژیک و خصلتهای فردی مانند «آزمندی» فروکاست. این سطح از فساد که از یک سو محصول «ناکارآمدی» نظام است و از سوی دیگر، بر افزایش تصاعدی ناکارآمدی نظامهای سیاسی و اقتصادی موثر است، ناشی از کاستیهای اساسی در ساختار نظام اقتصادی و سیاسی کشور و در راستای تحقق فرصتهای فسادآفرین ارزیابی میشود. اتفاقا در برهههای رونق اقتصادی، با کمیتهای مهیبتری از فساد مواجهیم. رشد فساد ساختاری در دهه پنجاه و دوران احمدینژاد، موید همین ادعاست. امکان بروز فساد در دوران رونق، به گونه عاملی ضدتوسعه عمل میکند و موجب رکود مجدد میشود.
این که مقامات رسمی کشور به وجود فساد ساختاری اذعان میکنند، هیچ معنایی ندارد؛ جز اعتراف به ناکارآمدی ساختار کلان نظام در مهار فساد. فساد در حوزه اقتصاد روی میدهد اما مهار آن در گام نخست، راهحل سیاسی دارد. متاثر ساختن تمام ارکان قدرت از آرای مردم و به رسمیت شناختن حاکمیت ملت، تنها مسیری است که میتوان راهکارهای موثر مهار فساد را در آن یافت. لغو نظارت استصوابی، ایجاد زمینههای مشارکت فراگیر سیاسی ملت و تشکیل مجلسی که به واقع و نه در مقام شعار، «عصاره فضایل ملت» باشد و «در راس امور» قرا گیرد، از عوامل موثر بر تحقق حاکمیت قانون است که نهایتاً منجر به مهار فساد خواهد شد. در جامعه امروز ایران، آزادی و دمکراسی از نان شب هم واجبتر است. «آزادی» فقط یک خواسته یا هدف سیاسی نیست و بلکه یک راهحل اصولی و ساختار کنترلی است که میتواند موجب مهار فساد، توسعه کشور، رونق تولید و رشد اقتصادی شود.
پانوشتها:
- 1. هارت، هربرت: آزادی، اخلاق، قانون، ترجمه محمد راسخ، نشر طرح نو، چاپ دوم 1389، ص9
- 2. لازرژ، کریستین: درآمدی به سیاست جنایی، ترجمه علی حسین نجفی ابرندآبادی، نشر میزان، چاپ اول 1382، ص 15
- 3. منبع پیشین: ص55
- 4. معتمدی مهر، مهدی: حمایت از زنان در برابر خشونت در سیاست جنایی انگلستان، نشر برگ زیتون، چاپ اول 1379، ص96
- 5. هیوارد کیت؛ مارونا شاد؛ مونی جین: پنجاه متفکر جرمشناسی، ترجمه ایوب اسلامیان، صابره صادقی و احسان احراری، نشر ثالث، چاپ اول 1397، ص409
- 6. معتمدی مهر، مهدی: همان منبع، ص 99
- 7. زارعی، دکتر محمد حسین: حاکمیت قانون و دمکراسی، انتشارات خرسندی، چاپ اول 1394، صص40 و 57 و 62
