شماره: ن1597
تاريخ: 09/02/76
بيانيه پيرامون قانون شوراها، اصول فراموش شده قانون اساسي
جمهوريت يكي از دو ركن اساسي جمهوري اسلامي است و جمهوريت به معناي سامان يافتگي ساختار قدرت سياسي بر اساس حاكميت و مشاركت مردم از سطوح پايين به بالا ميباشد. در نظام جمهوري اسلامي، مشاركت مردم در تعيين سرنوشت خود و اعمال حق حاكميت آنان از سه طريق عمده و اساسي پيشبيني شده است: در سطح اول، مردم از طريق انتخابات ادواري، نظير انتخابات مجلس شوراي اسلامي، رياست جمهوري و مجلس خبرگان رهبري، حق حاكميت خود را اعمال ميكنند. سطح ديگر انتخابات شوراهاي محلي به ترتيب مصرح در فصل هفتم قانون اساسي است و سطح سوم مشاركت مردم در تعيين سرنوشت خود از طريق انجمنها، اتحاديهها، سنديكاهاي مستقل صنفي و تخصصي و احزاب سياسي است.
نهضت آزادي ايران با اعتقاد عميق و راسخ به حق حاكميت ملت و اصل مشاركت مردم در رقم زدن سرنوشت خود، اعمال اين حق در سطوح ياد شده را به عنوان يك بخش استراتژيك و اصولي سياستها و برنامههاي خود تصويب نموده كه توسط آقاي دكتر ابراهيم يزدي، دبيركل نهضت آزادي و نامزد هفتمين دوره انتخاب رياست جمهوري اعلام شده است.
در اين بيانيه تحليلي، بخشي از اين سياستها و برنامهها را پيرامون اصول شوراها، به اختصار به اطلاع عموم ميرسانيم و اميدواريم كه در فرصتهاي ديگر بتوانيم برنامههاي تفصيلي خود را درباره اين موضوع ارائه كنيم.
فصل هفتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران به استقرار نظام شورايي در كشور اختصاص دارد و مباني اين نظام – كه بر طبق اصل يكصدم «براي پيشبرد سريع برنامههاي اجتماعي، عمراني، بهداشتي، فرهنگي، آموزشي و ساير امور رفاهي از طريق همكاري مردم با توجه به مقتضيات محلي» ضروري تشخيص داده شده – در قالب شش اصل تشريح گرديده است. در اصل يكصدم، نظام شورايي از سطح روستا تا استان تعميم يافته و صريحا گفته شده است: «اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان يا استان با نظارت شورايي به نام شوراي ده، بخش، شهر، شهرستان يا استان صورت ميگيرد كه اعضاي آن را مردم همان محل انتخاب ميكنند.» حتي بنابر اصل يكصدويكم قانون اساسي، علاوه بر مجلس شوراي اسلامي – كه وظيفه قانونگذاري در سطح كشور را بر عهده دارد – ايجاد مجلس ديگري به نام «شوراي عالي استانها»، مركب از نمايندگان شوراهاي استانها، به منظور جلوگيري از تبعيض و جلب همكاري در تهيه برنامههاي عمراني و رفاهي استانها و نظارت بر اجراي هماهنگ آنها پيشبيني شده است. در دو اصل بعدي (اصول يكصدودوم و يكصدوسوم) آمده است: «شوراي عالي استانها حق دارد در حدود وظايف خود طرحهايي تهيه و مستقيما و يا از طريق دولت به مجلس شوراي اسلامي پيشنهاد كند. اين طرحها بايد در مجلس مورد بررسي قرار گيرد و استانداران، فرمانداران، بخشداران و ساير مقامات كشوري كه از طرف دولت تعيين ميشوند، در حدود اختيارات شوراها، ملزم به رعايت تصميمات آنها هستند».
متأسفانه اصول فوق، همانند ساير اصول مترقي قانون اساسي از قبيل اصول مصرح در فصل سوم تحت عنوان «حقوق ملت»، به كلي ناديده گرفته شده و اساسا به دست فراموشي سپرده شده است. نهضت آزادي ايران كه با وجود ديدگاههاي خاص خود نسبت به پارهاي از اصول قانون اساسي، همواره به اجراي دقيق و كامل آن – از نظر حفظ حرمت قانون در جامعه – اصرار ميورزيده است، عقيده دارد كه ايجاد نظام شورايي براي اداره امور كشور ازجمله ضرورياتي است كه مستقيما از اعتقادات ديني و آرمانها و مباني مردمي انقلاب اسلامي سرچشمه ميگيرد. به علاوه، اين نظام – كه در آن نقش دولت مركزي در اداره امور به حداقل لازم كاهش يافته و اختيارات و دخالت مردم در تصميمگيريها و اجراي برنامههاي مربوط به خود به بالاترين سطح افزايش مييابد- در بسياري از كشورها، در قالب سيستمهاي مختلف و متنوع، متناسب با شرايط ويژه هر كشور، تجربه شده و مؤثرترين راه براي دستيابي به فرهنگ دموكراسي و احساس استقلال و تعلق خاطر مردم به جامعه و در نتيجه، ارتقاي برنامههاي توسعه و آباداني و تحقق بهينه آنها تشخيص داده شده است.
با توجه به موارد فوق، نهضت آزادي ايران ايجاد نظام شورايي در كشور را در سرلوحه برنامههاي خود قرار داده و برقراري اين نظام را به منظور اجراي اصول مصرح در فصل هفتم قانون اساسي و دستيابي سريع به اجراي برنامههاي عمراني در قالب مشاركت مردم، بنابر آيه شريفه «و امرهم شوري بينهم» (امور خود را بينشان به شور گذرانند. شوري/38)، ضروري ميداند.
در اين بيانيه، از ميان كشورهاي مختلفي كه به صورت شورايي اداره ميشوند، ابتدائاً نحوه اجرا و عملكرد نظامهاي شورايي مرسوم در دو كشور آلمان و هند به طور اختصار مورد بررسي قرار ميگيرد و سپس، شكل اجرايي مطلوب براي ايران با توجه به مقتضيات و اصول مصرح در فصل هفتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ارائه ميگردد. البته، براي پرهيز از اطاله كلام، از وارد شدن به جزئيات مربوط به قواي سه گانه كشورهاي مذكور خودداري كرده، بحث تفصيلي در اين مورد را به فرصت ديگري موكول ميكنيم. ضمنا اشاره به نظامهاي حكومتي آلمان و هند به عنوان نمونه، به قصد تجويز نظام مشابه براي ايران نيست، بلكه انتخاب هر سيستم يا برنامه براي ميهن عزيزمان بايد بر اساس شرايط و مقتضيات ويژه آن صورت گيرد و از الگوهاي موفق ساير كشورها نيز بهرهگيري گردد.
1- سيستم حكومتي فدراتيو در كشور آلمان
1-1- علل و عوامل پيدايش
به طور كلي، حكومت فدراتيو با سيستم سياسي سنتي در تاريخ گذشته آلمان مطابقت داشته است. بدين معنا كه در طول تاريخ كشور آلمان، سيستم فدرال يا كنفدرال شكل غالب سازماندهي دولت بوده است. اما برخلاف كشورهايي مانند سويس يا آمريكا, سيستم كنفدرال و بعداً فدرال آلمان نتيجة تصميمگيريهاي عقلايي يا برنامهريزي شده نبوده, بلكه به صورت خود به خود و در نتيجة توافقهاي سياسي و حوادث تاريخي پديدار گشته و شكل گرفته است. دولتهاي اتريش و پروس نيز سيستم فدرال را راهي براي مهار كردن كشور آلمان با توافق بخشهاي مختلف آن يافتند. بدين ترتيب, سيستم فدرال در آلمان همواره راهي بوده است كه به وسيله آن همة نيروهاي سياسي در اين كشور راضي نگاه داشته ميشدند. هم از اين رو, وقتي كه پس از جنگ بينالملل دوم, نيروهاي متفقين ـ كه با تجربه دوران هيتلري, از ايجاد حكومت متمركز در آلمان بيم داشتند ـ سيستم فدرال را پيش كشيدند, همة احزاب آلمان, بجز حزب كمونيست, با آن موافقت كردند.
البته, به علت مخالفت كامل روسيه شوروي با سيستم فدرال, سيستم مزبور فقط در آلمان غربي پياده شد, هر چند كه در آلمان شرقي نيز اسماً نوعي سيستم فدرال برقرار گرديد ولي عملاً زير پا گذاشته شد و حكومت مركزي حزب كمونيست حاكميت مطلق يافت. اما آن سيستم اسمي فدرال در آلمان شرقي نيز ـ كه شامل 5 ايالت ميگرديد ـ پس از اتحاد آلمان در سال 1990 ميلادي جزو سيستم فدرال آلمان قرار گرفت.
1ـ2ـ سيستم فدرال موجود
در حال حاضر كشور آلمان مركب از 16 ايالت (16 La”nder) ميباشد كه وسعت, جمعيت, منابع طبيعي و وضعيت اقتصادي آنها متفاوت و بسيار متنوع است.
1ـ3ـ وحدت ملي و توزيع مسئوليتها
در سيستم كنوني آلمان, هر دو اصل وحدت ملي و تنوع فدرالي ـ كه مردم هر ايالت بتوانند مطابق خواسته و وضع ويژه خود زندگي كنند ـ بر پايه قانون اساسي احراز شده است.
در فدراسيون آلمان, «قدرت» و «مسئوليت» بين نهادهاي دولت مركزي و دولتهاي ايالتي تقسيم شده و علاوه بر تقسيمبندي كلاسيك قوا به مقننه, مجريه و قضائيه به صورت افقي, يك تقسيمبندي عمودي (قائم) نيز در تمام بدنة كشور و اجزاي آن وجود دارد. به عبارت ديگر, هر يك از بخشهاي سهگانه دولت مركزي قدرت خود را با بخشهاي مربوط در ايالات به مشاركت دارد. «قدرت» به دو معنا تقسيم شده است, چنانكه نه تنها كشور به صورت كل, بلكه هر ايالت نيز داراي يك پارلمان, يك قوه مجريه و يك قوة قضائيه است و هر يك از اين قواي ايالتي به نوعي با قوة مركزي مشابه مرتبط بوده و مراوده دارد.
به طور كلي, قانون گذاري در حوزة مسئوليت فدراسيون (دولت مركزي) و اجراي قانون در حيطة مسئوليت ايالات ميباشد. اما ايالات نيز نقش مهمي در تصويب قوانين فدرال از طريق «شوراي ايالات» (Bundesrat) بازي ميكنند. در اين ارتباط, هيچ لايحهاي كه بر امور ايالات تأثير گذارد, بدون تصويب «شوراي ايالات» مؤثر نيست و تبديل به قانون نميشود.
در حكومت مركزي دو نوع مجلس وجود دارد: (1) مجلس نمايندگان (Bundestag) ـ كه تنها نهادي است كه اعضاي آن مستقيماً توسط مردم انتخاب ميشوند و (2) شوراي ايالات (Bundesrat) كه اعضاي آن توسط دولتهاي ايالتي منصوب ميگردند. در اين شورا, نمايندگان هر ايالت مجبورند كه به طور يكسان و مطابق نظر دولت ايالتي رأي دهند. تعداد آراي ايالت با جمعيت آن متناسب است.
دولت مركزي از مجلس نمايندگان نشأت ميگيرد و با آن هماهنگي دارد, ولي ممكن است كه تصميمات دولت مركزي در شوراي ايالات با مخالفت روبرو شود.
هر لايحهاي كه به مسائل ايالات مربوط باشد, براي تصويب به شوراي ايالات فرستاده ميشود. مرجع تصميم گيري در مورد ارسال يا عدم ارسال لايحه به شوراي ايالات مجلس نمايندگان است و در صورتي كه شوراي ايالات نسبت به لايحهاي اعتراض داشته باشد, يك «كميسيون ميانجي» با شركت 11 نفر از شوراي ايالتي و 11 نفر از مجلس نمايندگان تشكيل ميگردد. هر گاه كميسيون مزبور نتواند به اختلاف پايان دهد, تصميم مجلس نمايندگان با دو سوم آراء و يا اكثريت ساده (بنا به ميزان رأي در شوراي ايالات) نافذ خواهد بود.
لازم به توضيح است كه حدود اختيارات و مناسبات قانوني و قانونگذاري و اجرايي و هم چنين دسترسي به منابع مالي و توزيع آن ميان نهادهاي مركزي و ايالتي به طور دقيق در قوانين و مقررات مربوط شرح داده شده است كه از ورود به آنها در اين بيانيه صرفنظر ميگردد.
2ـ سيستم حكومتي فدارتيو در هندوستان
2ـ1ـ علل پيدايش
به خاطر وضع ويژه اجتماعي, سنتها و روند توسعه در هند, فدراليسم در آن كشور شكل خاص خود را يافته است. فدراليسم در هند نه با هدف مهار كردن قدرت مركزي و نه بر سبيل ايجاد وحدت بين واحدهاي دولتي مستقل پديد آمد, بلكه بايد آن را فرايندي تدريجي در جهت غير متمركز شدن يك قدرت متمركز استعماري در نظر گرفت.
از آغاز حكومت استعماري انگلستان تا زمان استقلال, هندوستان توسط يك دولت مركزي واحد (و نه فدرال) اداره ميشد. با آن كه در دوران سلطه انگليسيها بر هند استانها (يا ايالات) وجود داشتند, اين ايالات اساساً واحدهاي اداري (و نه سياسي) حكومت مركزي به شمار ميرفتند. به عبارت ديگر, آنها هيچ نوع حقوق قانوني نداشتند و تنها به عنوان كارگزاران دولت مركزي, در جميع امور, عمل ميكردند.
اما راه حل فدرال براي رفع مشكلات هند نخستين بار پس از جنگ اول و در زمان سلطة انگليسيها مطرح گرديد و اين اصل سرانجام در دهة 1930 مورد قبول واقع شد. علت اين امر توجه به فدراليسم به عنوان يك فرمول سياسي براي حل دو مسأله موجود در هند استعمارزده بود كه عبارت بودند از: (1) ـ آيندة دولتهاي شبه مستقل راجهنشين و (2) ـ خواستههاي مسلمانها براي استقلال بيشتر.
در شبه قارة هند, قبل از استقلال دو نوع از واحدهاي مجزاي كشوري وجود داشت: يك نوع, ايالتهاي زير سلطه مستقيم انگليس و نوع ديگر, 562 ايالتِ راجهنشين. ايالات راجهنشين, در عين آن كه حاكميت پادشاهي انگلستان را خاصه در امور دفاعي و خارجي پذيرفته بودند, توسط شاهزادگان محلي هندي اداره شده و از استقلال دروني قابل توجهي برخوردار بودند. اين شاهزادگان در حدود دو پنجم (چهل درصد) شبه قارة هند را اداره ميكردند و در حدود 60 ميليون نفر را زير نظر داشتند.
جامعة مسلمانان يكي از دو جامعة اصلي مذهبي هند بود و در حدود 24 درصد جمعيت هند را دربرداشت. مسلمانان نگران آينده خود بودند و اصل فدراليسم پاسخ مناسبي به نگراني آنان به نظر ميرسيد.
انگليسيها, در دوران تسلط خود بر هندوستان, اصلاحاتي را برپاية فدراليسم مطرح كردند كه هر چند به نتيجة لازم از نظر برقراري حكومت فدرال در هند نرسيد, باعث شد كه بعد از استقلال هندوستان و به هنگام تدوين قانون اساسي, اولياي امور اصولاً فكر ديگري جز سيستم فدرال براي ساختار حكومت نكنند. البته شايان ذكر است كه بنا به دلائل مختلف, شكل خاص فدراليسم كه از قانون اساسي نشأت يافت, مانند آنچه انگليسيها پيشنهاد كرده بودند, بسيار متمركز بود.
2ـ2ـ ساختار فدراليسم در هندوستان
قانون اساسي هند داراي وجوه مختلفي است كه به سيستم حكومتي فدرال الگوي متمركز ميبخشد. مهمترين وجوه موضوع توزيع قدرت بين دولت مركزي و ايالات و سيستم توزيع منابع مالي است.
در هندوستان, برخلاف كشورهايي چون آمريكا, ايالات قانون اساسي جداگانه ندارند. قانون اساسي هند قدرتهاي مركزي و ايالات را تعريف كرده, ساختار حكومتي هر دو را مشخص مينمايد. در قانون اساسي, ميزان و چگونگي توزيع قدرت بين مركز و ايالات كاملاً مشخص شده است. دولت مركزي اقتدار تام در امور مهم ملي را ـ كه شامل 97 مورد (از جمله دفاع, پول, وظايف بانكي و ماليات بردرآمد) ميشود ـ دارا ميباشد. فهرست امور مربوط به ايالات شامل 66 مورد از جمله نظم عمومي و پليس, رفاه, بهداشت, آموزش و پرورش, حكومت محلي, صنعت, كشاورزي و عوايد زمين ميشود كه در اين گونه امور, ايالات از نوعي آزادي عمل برخوردارند. فهرست «امور مقارن» ـ كه هم به دولت مركزي و هم به ايالات اختصاص داردـ شامل 47 مورد ميشود كه مهمترين آنها قوانين مدني و جزايي و برنامهريزيهاي اجتماعي و اقتصادي ميباشد. در صورت بروز اختلاف در اين گونه امور, قوانين دولت مركزي (فدراسيون) حاكميت مييابد.
موقعيت غالب دولت مركزي در سيستم فدرال هند از آنجا مشخص ميشود كه بنابر قانون اساسي, پارلمان ميتواند ايالات جديد ايجاد كند و مرزهاي بين ايالات را بر هم زند و حتي يك ايالت را بدون هيچ گونه تغييري در قانون اساسي و صرفاً از طريق مصوبة مجلس, در ايالات ديگر ادغام كند و از موجوديت بيندازد. مضافاً, دولت مركزي داراي نوعي قدرت اضطراري است كه به آن اجازه ميدهد كه در شرايط خاص, كلية حقوق ايالات را ناديده گرفته, هر تصميمي را كه مقتضي بداند اتخاذ كند. بدين ترتيب, «دولت مركزي فدرال» در شرايط اضطراري ميتواند صرفاً «مركزي» شود و كليه ضوابط مربوط به توزيع قدرت در سطح كشور را ناديده بگيرد.
از نظر توزيع منابع مالي, دولت مركزي به صورت يك بانكدار و مأمور جمعآوري ماليات براي دولتهاي ايالتي عمل ميكند. در اين ارتباط, حق قانوني دولت مركزي در جهت كنترل حيطة اجرايي دولتهاي ايالتي و نظارت بر عملكرد آنها, و نيز وابستگي شديد ايالات به دولت مركزي براي كمكهاي مالي, به فدراليسم هند شكل بسيار متمركزي بخشيده است. با توجه به موارد فوق, ميتوان گفت كه فدراليسم در هندوستان در واقع تبديل به نوعي همكاري برپاية لزوم توافق مشترك بين مركز و ايالات شده است.
2ـ3ـ قانونگذاري فدرال
پارلمان هندوستان داراي دو مجلس است: (1) ـ مجلس مردمي) يا Lower House يا Lok Sabha) و (2)- مجلس ايالات ( Upper House ياRaiya Sabha ).
مجلس مردمي داراي 544 عضو است كه همگي آنها، به جز دو نفر، با راي مستقيم مردم سراسر كشور در 25 ايالت و 7 اتحاديه ( Union Territories) انتخاب ميشوند. دو نفر باقيمانده را رئيس جمهور منصوب ميكند. اتحاديهها قسمتهايي هستند كه مسقيما (مانند دهلي و توابع آن) توسط دولت مركزي اداره ميشوند، در صورتي كه ايالات داراي دولتهاي محلي ميباشند.
مجلس ايالات داراي 250 عضو است كه همه آنها، غير از 12 نفر، توسط مجالس ايالتي انتخاب ميشوند. 12 نفر ديگر را رئيس جمهور، بر پايه بصيرت آنها در امور، منصوب ميكند.
قدرت تصميمگيري در سطح نخستوزير، هيات وزيران و سطوح بالاي اداري متمركز شده است. اصولا سياستها از قوه مجريه آغاز ميشود و از طريق فرايند نسبتا منظم مبتني بر بحث آزاد، به مجلس مردمي راه يافته، شكل ميگيرد، بدين گونه كه در ارتباط با هر موضوع، ابتدائا يك كميسيون تحقيق از سوي دولت مركزي، متشكل از شهروندان متشخص، براي بحث و بررسي تشكيل ميشود. كميسيون مزبور با گروهها و اشخاص مختلف گفتگو كرده، پيشنهاد خود را به وزراتخانه مربوط تسليم ميكند. وزارتخانه آن پيشنهاد را بررسي كرده، واكنش مردم را مورد نظر قرار ميدهد و نهايتا لايحهاي، با توجه به جميع جهات، تنظيم و به مجلس عرضه ميكند، بدين ترتيب، وظيفه اصلي دولت مركزي تدوين و ارائه لوايح به مجلس است، هرچند كه طرحهاي نمايندگان نيز هفتهاي يك بار در مجلس مطرح ميشود.
اين سيستم پارلماني بسيار شبيه قوه مقننه انگلستان است و در آن، مجلس قدرت قانونگذاري چندان مستقلي از دولت را ندارد و معمولا لوايح تقديمي دولت به مجلس (مجلسي كه دولت اكثريت آن را در دست دارد) كه طي فرايند ياد شده در بالا تهيه و تدوين ميگردد، به طور كامل، يا احيانا مختصر اصلاحاتي، تبديل به قانون ميشود. قدرت مجلس بيشتر جنبه سياسي دارد و انتخاب و عزل نخستوزير و دولت نهايتا در گرو توافقها و ائتلافهاي درون مجلسي است.
مجلس ايالات تاكنون نتوانسته است هيچ نوع نقش شاخصي براي خود بيابد و فقط به عنوان مجمعي از منتخبان ايالات وجود دارد.
در هندوستان نيز مناسبات نهادهاي مقننه، مجريه و قضائيه در مركز و ايالات در چهارچوب قوانين و مقررات معين شدهاند.
3- بحث ايران
مرور مطالب فوق درباره دو كشور آلمان و هندوستان و تأمل در مصالح و مقتضيات ايران، نكاتي را به شرح زير به دست ميدهد:
اول آن كه در آلمان و هندوستان، زمينههاي طبيعي آحاد مردم در نقاط مختلف براي زندگي بر اساس آداب و فرهنگ و سنن قومي خود نقش مهمي در ايجاد نوع خاص حكومت به صورت فدراتيو ايفا كرده است. واضح است كه در ايران نيز چنين زمينه طبيعي وجود دارد و به طور كلي، اهالي هر استان- خصوصا در ساختار اوليه تقسيمبندي استاني كشور كه خود به خود و بر اساس اختلافات طبيعي اجتماعي و جغرافيايي پديد آمده – وضعيت ويژه خود را به لحاظ فرهنگي و قومي و مصالح محيطي داشتهاند.
دوم آنكه اولياي امور و رهبران سياسي در هر دو كشور آلمان و هند كه خود نشات يافته از اهالي كشور و واقعيات زندگي آنها بودهاند، به هيچ وجه قانونگذاريها و اجرائيات منطقهاي را مزاحمي در راه حفظ تماميت ارضي كشور و اقتدار دولت مركزي نديده و سعي نداشتهاند كه اين خواست طبيعي مردم مناطق مختلف را براي زندگي بر طبق دلخواه و مقتضيات خود، سركوب كنند. بلكه به عكس، اساسا قوام و استحكام حكومت مركزي بر پايه جلب همكاريها و تفاهمهايي ديده شده كه با رعايت حقوق مردم هر منطقه براي اداره امورشان به دست آمده است. متاسفانه در ايران همواره اين واهمه وجود داشته است كه هرگاه امور ايالات را به خودشان واگذار كنند، وابستگي آنها به دولت مركزي از بين خواهد رفت. تجربه آلمان و هندوستان و ساير كشورها (مانند استراليا، پاكستان و الجزاير) نشان ميدهد كه اين ترس بي مورد است. نميتوان منكر شد كه كشور ايران از اقوام گوناگون تشكيل يافته و بدين معنا «چند مليتي» است، چنانكه اين نگرش در طول تاريخ ايران وجود داشته و از آن به عنوان «ممالك محروسه ايران» نام برده ميشده است. به نظر ما كمك به پرورش اين چندگانگي فرهنگي و اجتماعي در ايران نه تنها موجوديت كشور را به خطر نمياندازد، بلكه آبيار و قوام بخش درخت مليت و ديانت ما خواهد بود.
سوم آنكه نظام مديريت در ايران، جز از دوران پهلوي به بعد، هرگز به شكل كنوني آن متمركز نبوده است و دولنت مركزي جز در موارد خاص، مانند گرفتن ماليات (اگرچه ظالمانه و سركوبگرانه) و حفظ امنيت راهها و سرحدات، در امور روزانه مردم دخالت چنداني نداشته است. شيوه مديريت عمومي در هريك از سه ساختار اصلي و عمده جامعه سنتي يعني ايل، ده و شهر ويژه و متمايز از يكديگر بوده است. قبايل و عشاير ايران ساختار سياسي، اجتماعي و فرهنگي خاص خود را داشته و از استقلال داخلي برخوردار بودهاند، در حالي كه در جوامع ايلي و روستايي، معتمدان و ريشسفيدان مورد وثوق مردم در سطوح مختلف تاثيرگذار بر تصميمات كلي بودهاند و در جامعه شهري، اصناف و نمايندگان آنها نقش و نظر تعيينكننده داشتهاند. در دورانهايي از تاريخ نه چندان دور كشورمان، مسئولان اداره شهر، نظير محتسب و داروغه را مردم محلهها انتخاب ميكردهاند.
از آغاز حكومت پهلوي ساختار سنتي بر هم زده شد و دولت مركزي با مديريت متمركز به صورت فعلي شكل گرفت. در نظام پادشاهي، چون شاه «ضلالله»، «فره ايزدي» و «قبله عالم» تصور و تبليغ ميشد، قدرت مطلق از آن شاه بود. شاه شخص اول مملكت به شمار ميرفت، حرف اول و آخر را ميزد و به تعبير مصطلح در اين روزها، فصلالخطاب بود. ساير مقامات و مسئولان كشور، جز كساني كه وابسته به حلقهها و گروههاي خاصي بودند، كمترين نقش و اثر را داشتند. در رژيم پهلوي، تمام نهادهاي مستقل مردمي، حتي روحانيان غيروابسته، به خاطر ايجاد يك دولت مقتدر مركزي سركوب شدند.
انقلاب اسلامي ايران يك حركت مردمي در جهت تحقق حقوق و آزاديهاي اساسي ملت، ازجمله حق حاكميت مردم، و بر هم زدن اين گونه تمركز قدرت بود. بنابراين، نظام و ساختار مديريت ميبايست بعد از پيروزي انقلاب تغيير مييافت و متناسب با آرمانهاي انقلاب شكل تازهاي ميگرفت و امور مردم به خود آنها واگذار ميشد. اما صد افسوس كه چنين نشد و به جاي تعويض بنيادي ساختارها و سيستمها، صرفا افراد و مسئولان عوض شدند و از جهاتي بر قدرت و تمركز قدرت دولت به مراتب افزوده شد
از طرف ديگر، روابط اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي و سياسي در جامعه كنوني آن چنان پيچيده است كه مقتدرترين و با كفايتترين مديران هم قادر به اداره صحيح و شايسته اين دستگاه متمركز – كه بيش از پيش سنگين و متورم شده است – نميباشند و لذا، براي حسن اداره امور، چارهاي جز انتقال قدرت در سطوح خاص به شوراهاي منتخب مردم، در چارچوب اصول فصل هفتم قانون اساسي وجود ندارد.
چهارم آنكه بر اساس اصول مديريت، تقسيم هر برنامه وسيع ملي به «اجزاء» و خارج كردن اجراي آن از حالت «متمركز» بر كارايي و سرعت پيشرفت و تحقق آن خواهد افزود. از اين رو، واگذاري برنامههاي توسعه و آباداني هر استان به اهالي آن، خصوصا وقتي كه آنان در تنظيم برنامهها و تصميمگيري نقش داشته باشند، كشور را سريعتر و به شكل موثرتري در جهت عمران و آباداني پيش خواهد برد و علاوه بر آن، فرهنگ توسعه را گسترش و انتشار داده، بر تعلق خاطر مردم هر منطقه نسبت به آباداني سرزمين خود و مشاركت در تعيين سرنوشتشان خواهد افزود. البته وضعيت استانها در كشور ما يكسان نيست. استانهايي چون آذربايجان و اصفهان – كه بيشتر در معرض برنامههاي عمراني بودهاند – ميتوانند كارايي بيشتري در اين زمينه داشته، مستقلتر عمل كنند. از سوي ديگر، مردمان مناطقي چون زاهدان و هرمزگان بيشتر نيازمند هدايت و كمكهاي مركز ميباشند.
پنجم آنكه موضوع مهم تخصيص بودجه و تأمين منابع مالي براي هر استان يا توزيع عادلانه ثروت و درامدها است. در اين مورد، الگوي آلمان تا حدودي با وضعيت ايران قابل تطبيق است و ميتواند مورد رجوع و استفاده قرار گيرد.
به طور كلي، منابع درآمد دولت در ايران از موارد عمده زير تشكيل يافته است:
– انواع عوارض و مالياتهاي مستقيم و غيرمستقيم
– سود شركتهاي دولتي كه همه ساله، بنا بر مصوبه مجمع عمومي اين شركتها، به حساب دولت واريز ميشود.
– درآمد ريالي كه از فروش ارز حاصل از صادرات نفت عايد بانك مركزي ميگردد.
بيترديد، هر استاني سزاوار استفاده از سهم خود در تأمين درآمد داخلي ميباشد و منصفانه است كه بخش عمدهاي از مالياتها و عوارض گوناگوني كه توسط اهالي هر استان به دولت پرداخت ميشود، به نوعي به آن استان بازگردانده شده، به مصرف برنامههاي مختلف استان برسد. در صورتي كه دولت، به نظر خود، اجراي برنامههايي را در هر استان لازم بداند، انتظار ميرود كه هزينه اجراي آن برنامهها توسط دولت پرداخت گردد. از سوي ديگر، در شرايطي كه يك استان برنامهاي در نظر داشته و فاقد اعتبار مالي كافي براي اجراي آن باشد، بايستي اين امكان وجود داشته باشد كه دولت كمكهاي مالي و يا وام دريافت كند.
موارد فوق فهرستوار به عنوان اصول زيربنايي و يا محوري در ارتباط با حركت به سوي توزيع قدرت و مديريت در سيستم اداره كشور ارائه گرديده است. بديهي است كه حل و فصل مشكلات موجود و تنظيم برنامه اجرايي براي پياده كردن اصول ياد شده نياز به بحث و بررسي گسترده دارد و خصوصا لازم خواهد بود كه چنين برنامهاي در سطوح استاني نيز مورد شور و اظهار نظر قرار گيرد. در حقيقت، موفقيت برنامه تمركززدايي، همانند بسياري از برنامهها، از مشاركت مردم در تدوين آن آغاز ميشود و مسلما در چنين شرايطي، مردم برنامه را از آن خود دانسته، همه گونه همكاري در پيشبرد آن خواهند كرد. درست برخلاف مواردي كه برنامهها به مردم تحميل ميشود كه مردم نه تنها كمك موثري در اجراي آنها نميكنند، چه بسا كه تخريبهايي نيز انجام ميدهند.
نهضت آزادي ايران معتقد است كه در تدوين لوايح، طرحها و برنامههاي اساسي، بايد علاوه بر نظر دولت، از گردآوري ديدگاهها و پيشنهادهاي اقشار مختلف مردم، از طريق رسانههاي جمعي و تشكيل سمينارهاي بحث و بررسي و كميسيونهاي تحقيق، استفاده كرد و بنابراين، در مورد طرح توزيع قدرت نيز نهضت آزادي معتقد به جمعآوري آرا و نظرها قبل از تدوين نهايي هر برنامهاي ميباشد.
از سوي ديگر، لازم است كه برنامه توزيع قدرت و مديريت، مانند بيشتر طرحها و برنامههاي ملي و استراتژيك، در جريان اجرا و در طول زمان مورد بازبيني و تصحيح و تكميل قرار گيرد و مسلما يك شبه نميتوان به تحقق اهداف چنين برنامه دقيق و عميقي دست يافت. طبيعي است كه چنين طرحي بايد به صورت فرايندي تدريجي از سطح شهرها، با تشكيل شوراهاي منتخب شهرهايي كه در آنها زمينه اجتماعي وجود دارد، آغاز گردد و به تدريج در ساير سطوح تكميل و توسعه يابد و ابعاد گوناگون ان در مدت اجرا تصحيح و تنظيم شده، در برخورد با واقعيات شكل گيرد. حتي ميتوان استانها و شهرها را بر حسب آمادگي و اولويتها تقسيمبندي كرد و در مرحله اول، از مناطقي آغاز نمود كه عوامل مختلف سياسي، اجتماعي و اقتصادي اجراي سريع برنامه را ممكن ميسازد و سپس در مراحل بعدي، با كسب تجربه و تصحيح و تكميل برنامه، به ساير مناطق پرداخت.
در اين ارتباط، نهضت آزادي ايران معتقد است كه اجراي فصل هفتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران تحت عنوان «شوراها» آغاز خوبي براي طرح توزيع قدرت و مديريت خواهد بود و در اين مورد، تشكيل شوراها از سطح ده تا استان و بالاخره ايجاد «شوراي عالي استانها» كه بلافاصله بحث و بررسي خود را در زمينه برنامههاي مورد نظر آغاز نمايند – از اولويت بسزايي برخوردار است.
نهضت آزادي ايران
ارديبهشت 76
