موانع حکمرانی مطلوب در ساختار نظام جمهوری اسلامی ایران
مهدی معتمدی مهر
ماهنامه آیندهنگر شماره ۸۶
مورخ مرداد ماه ۱۳۹۸
به نام خدا
سابقه تاریخی
- 1. حکمرانی مطلوب(Good Governance) اصطلاحی است که طی دو سه دهه گذشته، عمدتاً توسط اندیشمندان حوزه علوم اجتماعی مورد استفاده قرار گرفته و به عنوان یک ارزش جهانی از سوی نهادهای بینالمللی مانند بانک جهانی و کمیسیون اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل متحد در امور آسیا و اقیانوسیه [ESCAP] مورد تاکید قرار گرفته و ترویج شده است. اگرچه «حکمرانی مطلوب» تعبیری مدرن و برآمده از تحولات اخیر در عرصه سیاستگذاریهای مرتبط با «حق توسعه» است، اما ارایه هرگونه تعریف حداقلی از این عبارت که متضمن محورهای مشترک سایر تعاریف باشد و طرح شاخصها و اصول پایه برای حکمرانی مطلوب، سابقهای طولانیتری را یادآوری میکند.
- 2. «حکمرانی مطلوب» در مقام یک مفهوم و نه یک اصطلاح جامعهشناختی، نه تنها در منشور ملل متحد[1945] و اعلامیه جهانی حقوق بشر [1948] یا میثاقین حقوق مدنی و سیاسی [1966] دیده میشود، بلکه در متون کهن ادبیات و حکمت پارسی نیز میتوان نمونههای فراوانی از این مفهوم را در جایگاه نیازی اخلاقی و در ساحَت ضرورت «حکمرانی عادلانه» و «نظامهای مردمگرا و حامی حقوق عامه» جستجو کرد. آنچه در این آثار جاودانه بشری، به عنوان «مصلحتاندیشی» و «خردگرایی» و «عدالتگستریِ» حاکمان یاد میشود یا گزیدههایی که به مثابه «نصیحهالملوک» و «در سیرت پادشاهان» در متون نثر و شعر قدیم ایران استقرار یافته و شخصیتهای نمادین تاریخی یا حتی اساطیری مانند «کیخسرو عادل و حکیم» در شاهنامه فردوسی یا «انوشیروان دادگر» در عرصه مناسبات تاریخی، صرفنظر از آن که دادگریِ پادشاه، متاثر از اعتبار و حکمت وزیر خیرخواه او «بوذرجمهر» و به مثابه واقعیتی راستین بوده یا حتی، طنزی تلخ و وارونه که آرزوها و نیازهای اجتماعی را بازگویی میکرده است، نمونههایی تردیدناپذیر از قدمت گرایش به حکمرانی مطلوب را در سابقه تاریخی کشورمان تبیین میکنند. سعدی علیه الرحمه در گلستان معانی چنین مینویسد: «یکی از ملوک عجم، حکایت کنند که دست تطاول، به مال رعیت دراز کرده بود، تا به جایی که خلق از مکاید فعلش به جهان برفتند و از کُربت جورش، راه غربت پیش گرفتند. چون رعیت کم شد، «ارتفاع ولایت» نقصان یافت و خرانه تهی ماند و دشمنان زور آوردند.
نکند جور پیشه سلطانی که نیاید زگرگ، چوپانی
پادشاهی که طرحِ ظلم افکند پای دیوار ِ ملک خویش، بکند
تعریف
- 1. حکمرانی مطلوب یک الگوی سیاسی یا نظام حقوقی خاص مانند «جمهوری» یا «پادشاهی» به شمار نمیرود و بلکه رویکردی نوین در شیوههای اعمال «حق حاکمیت سرزمینی» قلمداد میشود که از مفاهیم «توسعه» و «حقوق بشر» متاثر است. در «اعلامیه اجلاس جهانی توسعه اجتماعی» که در سال 1995 تصویب شد، «حکمرانی مطلوب» بنیان ذاتی و شرط اساسی دستیابی به «اهداف توسعه هزاره» و مرتبط با زیرساختهایی مانند رفع فقر و هرگونه تبعیض ساختاری، ارتقای شاخصهای بهداشت و آموزش عمومی، صلح پایدار، دستیابی به حقوق برابر انسانی برای زنان و اقلیتهای سیاسی و قومی و دینی و تلاش برای نجات و محافظت از محیط زیست دانسته شد.
- 2. بانک توسعه آفریقا در تعریفی که از تعبیر «حکمرانی مطلوب» ارایه میدهد، به تحقق ویژگیهای بنیادین «پاسخگویی» «شفافیت» «قابل پیشبینی بودن» و «مشارکت» به عنوان عناصری اصلی، حذفناشدنی و وابسته به هم، توجه میکند و بانک جهانی، تعریفی آشکارتر از مفهوم یاد شده را بدین شرح ارایه میدهد: «حکمرانی مطلوب، تعیین کیفیت و چگونگی اداره سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی هر کشور برای رسیدن به اهداف معین میباشد و شامل روشها و راهکارهایی است که شهروندان و سایر کنشگران اجتماعی میتوانند از این طریق، توانایی دنبال کردن علایق و حقوق قانونی خود را داشته باشند.»
اهداف
ارتقای جایگاه نهادهای جامعه مدنی، کاهش فقر و شکافهای قومی و فرهنگی، کاهش فساد و بهبود سلامت اداری، رشد ضریب مشارکت عمومی، توسعه دمکراتیک، حاکمیت قانون، مشارکت فعال شهروندان در دستیابی به حقوق اساسی و سرنوشت سیاسی و اجتماعی، شفافیت به معنای جریان آزاد اطلاعات که متکی بر مطبوعات آزاد و آگاهی نسبت به چگونگی سیاستسازیهای کلان در حوزههای سیاسی و اقتصادی است، «وفاق ملی» و «صلح جهانی»، کارآمدی، ایجاد فرصتهای برابر اقتصادی و سیاسی و …. از جمله اهداف و اصول زیربنایی شیوههای مبتنی بر حکمرانی مطلوب از سوی کمیسیون اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل متحد در امور آسیا و اقیانوسیه [ ESCAP] عنوان شده است.
ارزیابی
- 1. تمرکز نهادهای مالی و اقتصادی جهانی بر طرح اصول انسانی و دمکراتیک در چارچوب شیوههای حکمرانی مطلوب، افزون بر آن که علامتی خوشبینانه در جهت ضرورت دستیابی بشر به ارزشهای تردیدناپذیر جهانی محسوب میشود، متضمن شایبه خطرناک فرآیندی تهدیدآمیز در راستای تلاش برای جهانیسازی الگوهای فردی و اجتماعی زیست بشری در عرصههای سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی است که از یک سو مقرر میدارد که دمکراسی، ضرورتی بیجایگزین و غیرقابل انکار برای حضور و مشارکت در مدیریت دهکده جهانی است و از سوی دیگر با قرار دادن ابتکار عمل در ید قدرت کشورهای توسعهیافته و ابَرقدرتهای جهانی، عملاً در صدد یکسانسازی رفتارها و هویتهای ملی است که در بازه بلند مدت، میتواند به عنوان ابزاری موثر به منظور نفی ناگزیر حاکمیتها، اقتصادها و فرهنگهای ملی و بومی مورد بهرهبرداری قرار گیرد.
- 2. داوری پیرامون مفهوم «حکمرانی مطلوب» از پیچیدگیهای جدی برخوردار است. نه میتوان به اثرات این الگو بر فرآیند توسعه و دمکراسی و تحقق ارزشهای حقوق بشری غفلت کرد و نه میتوان به پیامدهای غیرسازنده تسلیم و خوشبینی محض در برابر این چرخه بنیادگرایانه که از ظرفیت بازتولید خشونت و افزایش مضاعف نابرابریها برخوردار است، بیتفاوتی نشان داد.
حکمرانی مطلوب در قانون اساسی ایران
اگرچه اصول فراوانی از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که همسو با دمکراسی و حق حاکمیت ملت ایران قرار دارند و حقوق اساسی در زمینههای گسترده تساوی آحاد شهروندان در برابر قانون، حق دادخواهی، آزادی عقیده و بیان، حق تشکیل اجتماعات سیاسی، آزادی تحزب و اعتراضات مردمی مسالمتآمیز، مطبوعات آزاد، نفی استبداد و انحصارطلبی، منع شکنجه، کرامت بشر، ایجاد نظام اداری سالم، برخورداری از تامین اجتماعی و آموزش و بهداشت عمومی، استقرار مدیریت شورایی و مواردی از این دست را به رسمیت میشناسد، اما ساختار حقیقی و حقوقی قدرت در نظام جمهوری اسلامی و مولفههای سیاسی، اقتصادی و اجتماعی کنونی ایران، با شیوههای حکمرانی مطلوب ناسازگاریهایی هم دارد.
موانع
- 1. تمرکز قدرت در نهادهای هژمونیک حاکمیتی، اعتبار رسمی برداشتی تنگنظرانه و انزواگرایانه از مفهوم حاکمیت ملی، قرائت ویژه از سیاستهای موسوم به «عدم تعهد» و قرار نگرفتن در مسیر اتحاد راهبردی با بلوکهای قدرت جهانی، ابعاد فرامرزی و ماهیت سیاست خارجی و نیز نهادهای موثر بر حوزه دیپلوماسی، ساختار نافی رعایت اصل تفکیک قوا، قوه قضاییه غیرمتاثر از آرای مردم، نظارت استصوابی شورای نگهبان و اثرگذاری بر فرآیند انتخابات، جایگاه تعریف نشده نهادهای عمومی در حقوق اساسی اقتصادی، موقعیت فرودستانه بخش خصوصی در ساختار نظام بودجهبندی، اقتصاد متکی به درآمدهای نفتی یا درآمدهای ناشی از منابع مالی و مالکیتهای دولتی، فقدان تجربیات موثر در عرصه تبادلات فرهنگی و همکاریهای اقتصادی با سایر ملتهای جهان و نهادهای مالی و صنعتی چند ملیتی در طول بیش از چهار دهه، از جمله واقعیتهایی قلمداد میشوند که با دستیابی به آنچه از آن به شیوههای حکمرانی مطلوب تعبیر میشود، همخوانی و همراهی ندارد.
- 2. حضور نهادهای نظامی در عرصه فعالیتهای اقتصادی و بانکی، نابرابری ساختاری در حوزه حقوق زنان و اقلیتهای قومی و دینی، محدودیتهای واقعی نهادهای جامعه مدنی اعم از احزاب، سندیکاها و مطبوعات مستقل و مردمی، فساد فزاینده سیستماتیک اداری و مالی، رشد روزافزون بحران ناکارآمدی، تخریب سرمایههای اجتماعی، تنزل شاخصهای «امید اجتماعی»، «احساس امنیت» و «اعتماد عمومی» در جامعه، فقدان نگرش بلند مدت و بیتفاوتی به ضرورت سیاستگذاری منسجم در حوزه محیط زیست، زمینهها و فرصتهای سیاسی و فرهنگی مؤید بروز ریاکاری و رفتارهای دوگانه، فرهنگ و روحیات انفرادی و …… نیز از دیگر موانع جدی در برابر پذیرش رویکرد حقوق بشری حاکمیت در گذار به دمکراسی و عدالت اجتماعی ارزیابی میشوند.
به عبارت دیگر، موانع دستیابی به «حکمرانی مطلوب» را باید در تجربههای سیاسی و ساختار نهادهای رسمی و غیر رسمی مخالف با نهادینه شدن آزادی، حاکمیت قانون، دمکراسی و حقوق بشر در دوران پس از نهضت مشروطهخواهی ایران و زمینههای تقابل «سنت» و «مدرنیسم» و شکست تاریخی نهادهای مدرن در برابر اجتماعات سنتمحور، سراغ گرفت. دلایل متنوع ناکامیابی جنبش اجتماعی ایران در طول بیش از یک سده، میتواند زمینههای ساختاری پانگرفتن شاخصهای حکمرانی مطلوب در ایران را توضیح دهد.
فرصتها و تهدیدها
- 1. به نظر میرسد که پیام دقیق و واقعبینانه جامعه جهانی از این قرار است: «کشورهای با ساختار حاکمیتی «غیرمعمول» دیگر تحمل نمیشوند و نمیتوانند در عرصه مدیریت اقتصادی و سیاسی جهان نقشآفرین باشند.» از این رو، جهتگیری دمکراتیک در اصلاح ساختاری قانون اساسی نظام جمهوری اسلامی ایران میتواند گام نخست در راستای نیل به اهداف و الگوهای عینی «حکمرانی مطلوب» محسوب شود. اما چگونگیِ این اصلاح، نقش مردم و بهرهگیری از ظرفیتهای غیربراندازانه در این مسیر، دستاوردها، پیامدها و شرایطی تعیینکننده را رقم میزنند که میتواند در چارچوب منافع ملی ایران، سازنده یا مخرب ارزیابی شود.
- 2. هر جریان سیاسی و اجتماعی که واقعیتهای اقتصاد، سیاست و زیست فرهنگیِ جهانیشده را نادیده بگیرد، الگوهای متکثر سبک زندگی را به رسمیت نشناسد و با تمسک به شیوههای سرکوبگرانه به استمرار وضع موجود مصمم باشد و یا از سوی دیگر، هر طیف و جریان سیاسی که ارادهگرایانه و با فرصتطلبی از بحرانهای کلان کشور بخواهد روند تغییرات را به هر شیوه و به هر بهایی، بدون تمرکز بر تهدیدات احتمالی ناشی از فرآیند فروپاشی یا نقض تمامیت ارضی پیگیری کند یا هر وضعیتی که از ظرفیتهای تدریجی، درونزا و دمکراتیک برخوردار نباشد یا دغدغهای نسبت به ابعاد فراگیر خشونت نداشته باشد، نمیتواند در گذار بهداشتی و کمهزینه به دمکراسی، حاکمیت قانون و تحقق اصول و اهداف «حکمرانی مطلوب» نقشی سازنده ایفا کند و بلکه ممکن است، فرآیند نقض صلح یا نفی هویت ملی و استقلال ایران را تسریع کرده و منجر به تقویت زمینههای بالقوه در راستای توازن غیرمتعادل و هژمونیک نیروهای سیاسی جدید شود و با گسترش شکاف دولت – ملت و تشدید منازعات فراگیر و ساختاری قومی و دینی، تحقق دمکراسی را تا زمانی نامشخص به تعویق انداخته و بقای ایران را به مخاطره افکند.
