شماره: 1614
تاريخ: 26/6/76
نامه دكتر يزدي به وزير كشور در مورد اجراي قانون شوراها
جناب آقاي عبدالله نوري، وزير محترم كشور
با سلام و آرزوي توفيق خدمت به ايران و اسلام در فرصت جديدي كه پيدا كردهايد و با اميد به انجام خدمتي ماندني و درخور يادگار، لازم ميدانم كه مطالب زير را يادآوري كنم.
برادر عزيزمان آقاي خاتمي، رئيس محترم جمهوري، در طي مبارزات و تبليغات انتخاباتي و بعد از آن، علاوه بر تأكيد و تكيه مكرر بر هدف قانونمند شدن جامعه و ايجاد جامعه مدني و اولويت توسعه سياسي بر توسعه اقتصادي به طور عام، درباره رفع موانع آزادي فعاليت احزاب سياسي و اجراي اصول مربوط به شوراها، به طور خاص سخن گفتهاند.
در مورد فعاليت آزاد احزاب به نظر ميرسد كه به زعم برخي از مسئولان مشكلي بر سر راه موفقيت در اين امر وجود دارد و آن وضعيت ويژه نهضت آزادي ايران است كه اميدواريم راهحل عاقلانه و منصفانهاي از سوي شما و دولت براي آن پيدا شود زيرا چه بخواهيم و بخواهيد يا نخواهيم و نخواهيد، مجوز فعاليت نهضت آزادي به شاخص و معياري براي سنجش آزادي احزاب در ايران تبديل شده است. در واقع، وجود آزادي احزاب را بدون آزادي فعاليت نهضت آزادي، كسي باور نميكند. پس اين سؤال مطرح ميشود كه اين گره مصنوعي چگونه بايد باز شود؟ ولي غرض من از ارسال اين نامه پاسخگويي به اين سؤال نيست. شايد بهتر آن باشد كه در فرصتي مناسب، حضوري درباره اين موضوع بحث كنيم تا بلكه راهحل مرضيالطرفين پيدا شود.
و اما مقصود اصلي من از ارسال اين نامه تذكر نكاتي در مورد قانون شوراها است كه جنابعالي نيز اخيراً اجراي آن را در راستاي ايفاي تعهدات رئيس جمهور محترم وعده دادهايد. در اين باره نكات و توصيههايي را به شرح زير مطرح ميكنم:
1ـ قانون فعلي شوراها نواقص اساسي دارد. بنابراين، لازم است كه قبل از اجرا اصلاح و تكميل شود.
2ـ شور و شورا ريشه در آموزشهاي الهي قرآن دارد و اين كتاب آسماني شايد قديمترين سند در تاريخ آرا و عقايد سياسي دربارة مشاركت مردم در امورشان و حاكميت ملت، در برابر حاكميت طواغيت، باشد.
3ـ مسلمانان در طي قرون گذشته، در چارچوب امكانات و شرايط، با الهام از سنت نبوي، مكانيسمهايي را براي اجراي اين دستور قرآني پيدا كردند. اما آن مكانيسمهاي تاريخي تجربه شده، با شرايط پيچيده كنوني جامعه تطبيق نميكند و بايد قالبهاي جديدي براي آن پيدا و ابداع كرد.
4ـ اغلب مسلمانان جهان پذيرفتهاند كه مجلس شوراي منتخب مردم جايگزين مناسب و بهتري براي شوراي سنتي «اهل حل و عقد» ميباشد. مجلس شورا راهبردي عملي و مناسب براي تحقق حاكميت ملت و مشاركت مردم در سطح ملي ميباشد. در اجراي اين راهحل و قالب جديد، كشورهاي اسلامي، از جمله ايران، از تجارب ساير ملتها بهره بردهاند، اگرچه آن را با ويژگيهاي فرهنگي خود تطبيق دادهاند.
5ـ شوراهاي محلي، به ترتيبي كه در فصل هفتم قانون اساسي آمده است، قالبها و ابزارهاي عملي و مناسبي را براي مشاركت مردم در تعيين سرنوشت و تكاليف روزمره خود، در سطح محلي، ارائه ميدهد. موفقيت در اجراي اين اصول، يعني نهادي كردن مباني جمهوريت و مردمسالاري، خدمتي در خور ستايش و ماندني خواهد بود. اما متأسفانه، ما در ايران تجربهاي در باب نحوه اجراي اين اصول نداريم و مطالعات جدي در اين باره صورت نگرفته و بحثها از حد كليات فراتر نرفته است. قوانين مصوب، چه آنهايي كه در زمان دولت موقت توسط شوراي انقلاب تصويب شد و چه قوانين بعدي، ناقص و كم خاصيت است. به همين دليل، شوراهاي منتخب مردم در زمان دولت موقت ناموفق بودند. شايد بدانيد كه اولين انتخابات مردمي در ايران بعد از انقلاب و در تاريخ كردستان، در سنندج صورت گرفت. مردم سنندج با اشتياق وافر در انتخابات شوراي شهر كه به ابتكار مرحوم طالقاني و زير نظر يك هيأت پنج نفري برگزار شد، شركت كردند و در نتيجه، يازده نفر عضو شورا (هشت نفر از مسلمانان و سه نفر از گروههاي چپ) انتخاب شدند. البته اين شورا تا حدود زيادي ناكام ماند، زيرا حدود اختيارات و امكاناتش نامعلوم و تعريف نشده بود.
در قانون اساسي مشروطه نيز فصلي به انجمنهاي ايالتي و ولايتي اختصاص يافته بود اما به همين دلايل و بعضي علل ديگر، هرگز اجرا نشد.
6ـ براي تحقق اصول مربوط به شوراها ميتوان از تجارب ساير ملتها نيز بهرهمند شد. در بسياري از كشورهاي جهان، از جمله كشورهاي اسلامي و جهان سوميها، اصول شوراها به اجرا گذارده شده و تجارب گرانبهايي به دست آمده است كه نميتوان نسبت به آنها بيتفاوت بود. به عنوان مثال ميتوان ساختار شوراهاي محلي در كشورهاي آلمان، استراليا، فرانسه، تركيه، هند، مالزي و چگونگي كاركرد آنها و نيز رابطه آنها را با دولت مركزي بررسي كرد، بدون آن كه الزاماً از آنها گرتهبرداري و تقليد ناآگاهانه صورت گيرد.
7ـ در مسأله شوراها دو محور اصلي و اساسي بايد به طور روشن و شفاف و سنجيده مشخص شود: اول، توزيع عادلانه قدرت ميان شوراهاي محلي و دولت مركزي؛ دوم، چگونگي كسب درآمدها. اگر شوراهاي محلي (ده، بخش، شهرستان، استان) حق قانونگذاري در چارچوب قلمرو جغرافيايي خود را نداشته و فاقد هرگونه درآمدي باشند، نخواهند توانست كه نقشي ايفا نمايند و لذا بياثر خواهند بود.
توزيع قدرت تنها در ارتباط با شوراهاي محلي و دولت مركزي نيست، بلكه بايد قدرت شوراها در هر سطحي نسبت به ساير سطوح روشن و تعريف شده باشد. منظور از حق قانونگذاري، صرفاً در محدوده جغرافيايي هر واحد است. مثلاً شوراي ده منتخب مردم، بايد حق قانونگذاري در محدوده ده را داشته باشد و هكذا، شوراهاي بخش و شهرستان و استان؛ و روابط متقابل اين شوراها با يكديگر ـ مثلاً روابط شوراي ده با شوراهاي بالاتر يعني شوراهاي بخش، شهرستان، استان و مركز و برعكس ـ بايد مشخص باشد.
علاوه بر اين، بايد روشن شود كه شوراهاي محلي در كدام يك از قلمروهاي اقتصادي، قضايي، حقوقي و اجتماعي حق قانونگذاري داشته و در چه مواردي حق ورود ندارند. اصل يكصد و پنجم قانون اساسي، به اجمال، محدوديت را معين كرده است، اما كافي نيست.
اين نكات و نظاير آن همه در محدوده اصل «توزيع قدرت» است. مسأله دوم، نحوه كسب و توزيع درآمدهاست. شوراهاي محلي، در هر سطحي، بايد بتوانند براي محدوده جغرافيايي خود مالياتهاي مستقيم و غيرمستقيم دريافت كنند و درآمدها و هزينهها را پيشبيني و تصويب نمايند.
اينكه چه سهمي از اين درآمدها بايد به خزانه شوراي بالاتر واريز شود و چه سهمي بايد در محل مصرف گردد و مواردي از اين دست بايد در قانون شوراها به طور دقيق روشن شده باشد تا امر مشاركت مردم ـ اهالي هر محل ـ در رقم زدن سرنوشت خويش تحقق يابد.
8ـ ايران يك كشور كثيرالمله است و با مشكلات جدي در بعضي از استانها روبرو ميباشد. عدهاي، از ترس بروز و گسترش اين مشكلات و خطرات احتمالي ناشي از آنها، با اجراي قانون شوراها مخالفت ميكنند. اما آنان فراموش كردهاند كه در برخي از كشورهاي همسايه ما، نظير هند و پاكستان، كثرت فرهنگها و اقوام به مراتب بيشتر از ايران است.
با تدوين قانون سنجيدهاي براي شوراها و با اجراي مرحله به مرحله و برنامهريزي شده آن، ميتوان از بروز مشكلات احتمالي جلوگيري كرد.
9ـ ساختار كنوني مديريت متمركز در ايران كهنه، فرسوده و از رده خارج شده است. اين ساختار آن چنان گسترده، فربه و سنگين شده است كه قادر به هيچ حركت مؤثري نيست و به يكي از بزرگترين موانع پيشرفت و توسعه جامعه و بيتحركي دولت تبديل شده است. بهترين و ورزيدهترين مديران آزمايش شده و موفق دنيا هم قادر به اعمال مديريت صحيح در چارچوب چنين ساختاري نميباشند. اين ساختار نياز به تغييرات اساسي دارد و بايد به طور بنيادي اصلاح شود. چنين تغيير ساختاري تنها با اجراي درست و مناسب قانون شوراها ـ البته قانوني دقيق، روشن و شفاف ـ امكانپذير خواهد بود.
با توجه به نكات بالا، پيشنهاد ميكنم كه هيأتي از اهل نظر، استادان دانشگاهها و كارمندان با تجربه وزارت كشور را مأمور كنيد كه موضوع را به طور جدي بررسي كنند. ساختار شوراها در ساير كشورها رامطالعه نمايند و يك طرح جامع و مدون ارائه كنند تا براساس آن، قانون شوراها اصلاح و سپس اجرا گردد.
اميد است كه اين نكات و توصيهها مورد توجه قرار گيرد. موفق و مؤيد باشيد.
ابراهيم يزدي
22 شهريور 1376
