مهار فساد با ابزار قدرت؛ امکان یا امتناع؟
مهدی معتمدی مهر
ماهنامه آیندهنگر، شماره ۸۹
مقدمه
«فساد» در لغت به معنای «تباهی» است و یکی از پرکاربردترین واژگان حوزه اخلاق، اقتصاد و جامعهشناسی سیاسی در دوران معاصر به شمار میرود. ظاهراً ارسطو قدیمیترین سابقه از این اصصلاح را در متون کلاسیک فکری بشر بر جای نهاده است، اما بیتردید و به همین سبب که مساله «فساد» در یونان باستان تا بدان حد شناخته شده بود که معلم اول از آن سخنمیگوید، دلالت بر آن دارد که باید پیشینهای طولانیتر از شیوع فساد را در زیست فردی و اجتماعی بشر سراغ گرفت.
- 1. ابعاد فساد
ابعاد فساد میتواند در تعریف آن و نیز در کیفیت تلقی مجرمانه [ Crime ] یا انحرافآمیز [ Deviance ] رفتار فسادآمیز موثر باشد. عنصر ذاتی فساد، «نقض» یک قاعده است که میتواند ریشه در عرف، قرارداد اجتماعی یا قانون داشته باشد. بنابراین، زمانی که فسادی پدید میآید، بسته به کمیت خرد یا کلان آن یا وجه فردی و اجتماعیاش، از ماهیتهای گوناگونبرخوردار شده و با ضمانت اجراهای گوناگون رو به رو میشود. بر همین اساس، اشکال گوناگون فساد سیاسی، فساد اقتصادی، فساد خرد و فساد سازمانیافته یا سیستماتیک را میتوان به عنوان تقسیمبندی کلی این مفهوم مطرح کرد. «فساد سیستماتیک» البته ماهیت اقتصادی دارد اما دلایل و ابعاد آن گستردهتر است و حوزههای سیاسی، اداری و اجتماعی را نیز شامل میشود.
- 2. اجزا و عوامل فساد
این نوشتار بر گونه «فساد اداری سیستماتیک» تمرکز دارد که به معنای «استفاده غیرمجاز یا سوءاستفاده از ساختار و موقعیتهای قدرت عمومی در راستای منافع خصوصی و فردی و جناحی» است. مباشران و معاونان فساد سیستماتیک، کارگزاران دولتی و مدیران ارشد نهادهای حاکمیتی هستند که از موقعیت خود در ساختار قدرت به نحوی معارض با قانون یا خلاف هنجارهای معطوف به «خیر عمومی» بهره گرفتهاند.
طبیعی است که دامنه پیامدهای این سنخ «فساد» بر سرمایه اجتماعی کشور و روندهای توسعه و رشد اقتصادی و شاخصهای بنیادین اقتصاد ملی و حقوق اساسی تاثیرات جدی منفیبگذارد و نیز، قابل پیشبینی است که میزان شیوع فساد سیستماتیک، متناسب با ماهیت دمکراتیک یا اولیگارشیک نظامهای سیاسی و همچنین متناظر با الگوهای حاکمیت مطلوب و وجود یا فقدان شفافیت، گردش آزاد اطلاعات، نهادهای جامعه مدنی و زمینههای وفاق ملی در کشور رقم میخورد.
- 3. فقدان اراده و عدم جامعیت الگوهای مبارزه با فساد
«کوتاهی» یا «اهمال» تعابیر مناسبی برای توضیح وضعیت کنونی جامعه ما نیستند. در طولچهار دهه گذشته، جز در دوران کوتاه دولت موقت مهندس بازرگان و نیز دوران اصلاحات، اصولاًارادهای برای مقابله با فساد وجود نداشته است و در آن دوران هم، این اراده در تمام ارکانقدرت، جامعیت نداشت و فقط مربوط به بخشی از نهادهای انتخابی و مردمی بود. نهادینه شدنفساد، حکایت از یک فرآیند طولانی و تدریجی در تمام عرصههای سیاسی و اقتصادی وفرهنگی و اخلاقی جامعه ایران در چهار دهه گذشته دارد و به طور آنی به این وضعیت گرفتارنیامدهایم.
- 4. فساد، فراتر از فقر
در همین راستا یادآوری میکند که اصلیترین، فراگیرترین و پرآسیبترین مساله جامعه ما در حوزه اقتصادی، «فساد» است. «فساد» از یک سو محصول «ناکارآمدی» نظام است و از سوی دیگر، بر افزایش تصاعدی ناکارآمدی نظامهای سیاسی و اقتصادی موثر است. اثرات مخرب فساد را به مراتب بیش از «فقر» باید به حساب آورد. جامعه مبتلا به فساد، افزون برفقر، به تبعیض ساختاری نیز دچار است و پیامدهای تبعیض، نه تنها بر پیکره اقتصاد، بلکه در عرصه فرهنگی و اجتماعی نیز ویرانی پدید میآورد و چنانچه در بازه زمانی قابل تحمل از سوی جامعه مدیریت نشود، میتواند مدیریت کلان نظام را به سوی فروپاشی پیش ببرد.
رشد فزاینده آسیبهای اجتماعی مانند طلاق و اعتیاد در میان طبقات اجتماعی مرفه و تحصیلکردگان، نشان میدهد که برخلاف نظریات کلاسیک جرمشناختی، «فقر» یا «بیسوادی» تنها عامل این آسیبهای در تراز بحرانهای ملی نیستند و «فساد» همپا و چه بسا جلوتر از سایر عوامل، موثر است. رشد شاخصهای واگراییهای قومیتی، ناامیدی اجتماعی و بیاعتمادی عمومی نیز، پیامدهای مستقیم ناشی از شیوع فساد سیستماتیک در ساختاری اداری و اقتصادی کشور و حاصل عدم پاسخگویی و عدم چارهاندیشی موثر مسئولان ارشد نظام و فقدان سیاستگذاریهای کلان مرتبط با «فساد» است. این که مقامات رسمی کشور به وجود فساد ساختاری اذعان میکنند، هیچ معنایی ندارد؛ جز اعتراف به ناکارآمدی ساختارکلان نظام در مهار فساد.
گرایش «مرکزگریز» و حتی «مرکزستیزی» که در سالیان اخیر در میان اقوام ایرانی کرد و عرب و بلوچ و آذری به عنوان مردمانی که هزاران سال با هویت ایرانی زیستهاند، رشد کرده و به چشم میخورد و ایشان را به جدایی از سرزمین مادری ترغیب میکند، از یک سو ناشی از رشد فزاینده «فساد» و «تبعیض» است و از سوی دیگر به علت عدم تحقق مطالبات هویتی و قومی ایشان در یک بستر دمکراتیک. چرا زمانی که رفراندوم استقلال اقلیم کردستان عراق مطرح شد، مردم در سنندج و مریوان جشن گرفتند؟ مگر کردها در طول سالها و بلکه قرنها، همواره حامی تمامیت ارضی و هویت ایرانی نبودهاند و در این راه، خون عزیزترین فرزندانشان را فدا نکردهاند؟ فساد سیستماتیک، یکی از دلایل اصلی این واگراییهاست.
- 5. زیرساختهای مبارزه با فساد
روند مستمر رشد تصاعدی فساد و ارتقای شاخصها به آستانه سرریزِ فساد سیستماتیک، دلالت بر ناکارآمدی نظام در مهار و مدیریت فساد دارد و نشان میدهد که شیوههای مبارزه با فساد، موثر نبوده و واجد ویژگیهای مثبتی به نظر نمیرسند.
- 6. سیاست جنایی جامعه محور
الزامات مبارزه با فساد یا ایجاد زیرساختهای مهار فساد را باید در یک سیاستگذاری کلان،طراحی و ترسیم کرد و با بگیر و ببند و صرفاً با بروز شدت عمل، نه تنها مسالهای حل نمیشود،بلکه اتفاقاً ریسک ارتکاب فساد کاهش یافته و زمینهها و وضعیتهای یاریدهنده به وقوع فساد،افزایش مییابند. نظرسنجیهای رسمی و غیررسمی دلالت دارند که مردم به اقدامات اخیر قوهقضاییه در خصوص عاملان فساد اقتصادی و محاکمات انجام گرفته، امید و اعتماد چندانیندارند و چه بسا به دیده سوءظن مینگرند.
بر اساس الگوهای تجربه شده در کشورهای توسعهیافته، مقابله و مهار فساد از طریق اکتفا به «سیاست کیفری رسمی» و ظرفیت آمرانه نهادهای حاکمیتی مانند قوه قضاییه، سازمان بازرسی کشور، دیوان محاسبات یا وزارت اطلاعات و نظایر آن به جایی نمیرسد و بلکه باید این هدف را از طریق به کارگیری یک «سیاست جنایی جامعهمحور» دنبال کرد که منسجم، جامع و مبتنی بر مشارکت نهادهای مدنی و مردمی باشد.
گام اول این سیاست جنایی، اتفاقاً با اولویت اصلاحات ساختاری در نظام قضایی و انتظامی و اداری کشور آغاز میشود. مبارزه موثر با فساد، افزون بر درگیر کردن سایر نهادهای اداری و عمومی مانند شهرداریها، اصلاح ساختار بودجه، تمرکز بر نظامات مالیاتی، بانکی و گمرکی و حتی اصلاح پروتکلهای اداری ناظر بر مهار وضعیت ارتکاب فساد، خود را بینیاز از ظرفیتهای مکمل نهادهای جامعه مدنی مانند احزاب مستقل از حاکمیت، سندیکاها و مطبوعات آزاد نمیبیند.
بنا بر آمارهایی گفته میشود که حدود هفده میلیون پرونده قضایی انباشته وجود دارد، این تعداد در کنار میلیونها پروندهای که قوه قضاییه در طول این سالها انجام داده است، نشان میدهد که اولاً ابعاد فساد گستردهتر آن چیزی است که تصور میکنیم و دوم آن که دستگاه قضایی در ایفای رسالت اساسی خویش، کارآمد و قادر به پیشگیری عمومی و اختصاصی از جرایم نبوده است. بنابراین مبالغهآمیز نیست که اولویت مبارزه با فساد را در اصلاح ساختاری قوه قضاییه و متاثرساختن انتخاب مسئولان ارشد قضایی و به ویژه دادستانها از آرای مردم بدانیم.
- 7. دمکراسی علیه فساد
تجربه نظامهای سیاسی غیردمکراتیک به طور عام و الگوی «شوروی» به طور خاص، در این خصوص بسیار عبرتآموز است و نشان میدهد که میان «فساد سیستماتیک» و شاخصهای راجع به آزادیهای اساسی و حاکمیت ملت، رابطه معنادار و مستقیمی وجود دارد؛ بدان معنا که در هر کشوری که دمکراسی واقعی نادیده گرفته شده است، با امواج مهیب و فزاینده فساد سیستماتیک و پدیدههای فراگیری مانند ارتشاء، اختلاس، پایین آمدن بهرهوری، کاهش تولید،رانتهای نجومی و نظایر آن مواجهیم.
ایجاد فساد ساختاری و فرصتِ اندوختن میلیاردها دلار از سوی مدیران و کارگزاران دولتی در کشور شوراها که اگر یک شهروند عادی هزار روبل پسانداز کرده بود، از سوی اداره امنیت [K.GB] شناسایی میشد، نشان داد که در غیاب نهادهای ناظر مدنی و در شرایطی که آزادیهای اساسی و حاکمیت ملت انکار میشود، دستگاههای رسمی قضایی و انتظامی و اطلاعاتی، ناکارآمد شده و در واقع، این مجموعهها خودشان به بخشی از سیستم فساد ساختاری بدل میشوند.
- 8. بخش خصوصی به مثابه پیشگیری وضعی از فساد
الزام دیگری که در حوزه مهار فساد تا کنون مورد توجه قرار نگرفته است، اثرگذاری بر موقعیتهای ارتکاب فساد است. نظام الکترونیک تا حدودی میتواند در این خصوص کارایی داشته باشد، اما از یاد نبریم که کلید کامپیوترها، همچنان در دست مدیر یا مدیران ارشد سازمانهاست است و «مدیر» همواره از موقعیتی برخوردار است که میتواند «تنظیمات» و «محفوظات» دستگاه را به خواست و یا با هماهنگی مدیران ارشدتر عوض کند. هنوز منبع اصلی بودجه کشور «نفت» است که منشاء حاکمیتی دارد. چرا باید انتظار داشته باشیم که حاکمیتی که هم منابع مالی دارد و هم، اسلحه و ابزار سرکوب و ارتش و پلیس، نسبت به منابع مالیاش باید پاسخگو باشد و خود را در معرض نظارت مردم قرار دهد؟ این حاکمیت الزامی ندارد که حتی به نهادهای رسمی خودش پاسخگو باشد، چه برسد به مردم.
بخش خصوصی علیالقاعده لااقل از خودش دزدی نمیکند. بنابراین تنها راهحل مهار فساد، تقویت بخش خصوصی، کوچک کردن تصدیگریهای حاکمیتی و خصوصی کردن ساختار اقتصاد، ابزار تولید و حتی منابع تولید است. البته تجربه موسوم به «خصوصیسازی» در ایران موفق نبود و خود، بخشی از فرآیند فساد شد و در راستای افزایش فساد ساختاری قرار گرفت؛ چرا که تقویت بخش خصوصی را بدون توسعه سیاسی مد نظر قرار داده بود. زمانی که از «بخش خصوصی» حرف میزنیم، یادمان باشد که منظور، بخش خصوصی واقعی است و نه «خصولتیها» که حریصتر و فاسدتر و با بهرهوری پایینتر از «دولتیها» هستند.
تا زمانی که نفت ایران و کارخانهها و شرکتهای بزرگ، دولتی هستند و تا زمانی که منابع ارزی در اختیار نهادهایی قرار دارد که امکان نظارت نهادهای غیررسمی بر آنان وجود ندارد، در بر همین پاشنه خواهد چرخید و اتفاقا در برهههای رونق اقتصادی، با کمیتهای مهیبتری از فساد مواجهیم. رشد فساد ساختاری در دهه پنجاه و دوران احمدینژاد، موید همین ادعاست. امکان بروز فساد در دوران رونق، به مثابه عاملی ضد توسعه عمل میکند و موجب ابتلای مجدد به رکود است.
- 9. نهادهای عمومی
یکی دیگر از الزامات و زیرساختهای موثر بر مهار فساد، توجه و تمرکز بر «نهادهای عمومی» است. اصل 44 قانون اساسی مقرر میدارد که اقتصاد ایران مشتمل بر سه بخش دولتی، خصوصی و تعاونی است. سوال اصلی آن که بنگاههای بزرگ اقتصادی مانند آستان قدس رضوی یا بنیاد مستضعفان یا کمیته امداد و ستاد اجرایی فرمان امام مربوط به کدام یک از این سه بخش هستند؟ پاسخ: هیچ کدام. بخش عمومی تا کنون نتوانسته در ایران ماهیتی مستقل از نهادهای حاکمیتی پیدا کند، سازمانهایی مانند اوقاف، بنیادها، شهرداریها و نظایر آن باید قاعدهمند، فعال و مستقل شوند تا بتوان هم متضمن رشد بخش خصوصی شد و هم به بنیانهای عدالت اجتماعی وفادار ماند و بر ساحتِ فراگیر فساد، اثر سازنده مدیرتی گذاشت.
چکیده:
فساد در حوزه اقتصاد روی میدهد اما مهار آن در گام نخست، راهحل سیاسی دارد. متاثرساختن تمام ارکان قدرت از آرای مردم و به رسمیت شناختن حاکمیت ملت مانند آزادی احزاب ومطبوعات و سندیکاها تنها مسیری است که میتوان راهکارهای موثر مهار فساد را در آن یافت. لغو نظارت استصوابی، ایجاد زمینههای مشارکت فراگیر سیاسی ملت و تشکیل مجلسی که بهواقع و نه در مقام شعار، «عصاره ملت» باشد و «در راس امور» قرا گیرد، از عوامل موثر بر مهار فساد خواهد بود.
در جامعه امروز ایران، آزادی و دمکراسی از نان شب هم واجبتر است. «آزادی» در برابر «استبداد» فقط یک خواسته یا هدف سیاسی نیست و بلکه یک راهحل و ساختار کنترلی و یگانهظرفیتی است که میتواند موجب مهار فساد، توسعه کشور، رونق تولید و رشد اقتصادی شود.
