علل ناکامی برنامه کلان توسعه ایران
مهدی معتمدی مهر
شماره ۹۸ مجله آیندهنگر
از سال ۱۳۲۷ خورشیدی که مجلس شورای ملی، قانون ایجاد سازمانی مستقل برای برنامههای عمرانی کشور را تصویب کرد و از زمان تاسیس «سازمان برنامه و بودجه» در ۱۳۲۸ تا اکنون، شش برنامه عمرانی عموماً چهارساله، پیش از انقلاب اسلامی به تصویب رسیدند که پنج برنامه آن فرصت اجرا یافتند و شش برنامه توسعه پنجساله پس از انقلاب به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیدند و به مرحله اجرا در آمدند که آخرین آن، در سال ۱۴۰۰ به پایان میرسد. اما متاسفانه، اگرچه متاثر از این برنامهها در مقاطعی منقطع، زمینههای رشدهای اقتصادی نسبتاً بالایی فراهم شد، لیکن هیچ یک از این برنامهها نتوانستند به حداقلهای اهداف اعلامشده و توسعه پایدار دست یابند. علل ناکامی این برنامهها را هم در خاستگاه پراکنده، نامنسجم وغیربومی آنها میتوان سراغ گرفت و هم آن که میتوان مرتبط با عدم واقعبینی نسبت به شرایط خاص ایران و ساختار کلان مدیریت غیردمکراتیک کشور دانست.
۱. از یک سو رشدهای غیرمولد و رانتی نشاتگرفته از اقتصاد نفتی و هژمونی سرمایهداری تجاری در هر دو نظام سیاسی کشور، راه را بر افزایش تولید ناخالص ملی و توسعه متوازن و پایدار ایران بست و از سوی دیگر، دروازههای بینگهبان و شاهراههای گل و گشادی را بر مسیر گسترش روزافزون شکاف اقتصادی و اجتماعی و فراگیر شدن فساد سیستماتیک باز کرد و در نهایت، این وضعیت منجر به حیف و میلهای اقتصادی و فساد سیاسی شد و زمینه ناکارآمدی اساسی دستگاههای دولتی و نهادهای اقتصادی را اعم از بخش خصوصی یا دولتی فراهم آورد. مشاهدات تاریخی نشان میدهند که اتفاقاً در دورههای رونق اقتصادی که حجم مبادلات سرمایهای و پول بیشتری در جامعه گردش پیدا کرده است، میزان انحرافات مالی و بودجهای نیز، از روند تصاعدی برخوردار شده و سرانجام، همین امر زمینه انسداد مدیریتی و تعمیق بحرانهای ساختاری را پدید آورده، فرآیند توسعه و دمکراسی را متوقف کرده و بر خاک مذلت رکود و تورم و بیکاری و تبعیض و فروپاشی اداری و اقتصادی و سیاسی نشانده است.
۲. همانگونه که در «منشور انقلاب شاه و ملت» به چشم میخورد و در برنامه ششم ناظر بر 1357 تا 1361 اعلام میشود [که البته به دلیل تقارن با تحولات انقلاب اسلامی، فرصت اجرا نمییابد] جهتگیری برنامههای عمرانی دوران پهلوی، حرکت «به سوی تمدن بزرگ» است که رویکردی در مسیر احیای «تمدن پیشااسلامی» داشت. چشمانداز اقتصادی برنامهای توسعه دوران پهلوی، رسیدن به استانداردهای رفاه اجتماعی و شاخصهای پیشرفت صنعتی کشورهای اروپای غربی را مدنظر داشت که متکی بر واقعیات بومی و زمینههای ملی نبود. خاستگاه این برنامهها، از یک سو ریشه در نگاهی تقابلی با وجوه فرهنگ اسلامی داشت و از سوی دیگر، متاثر از نوعی خودکمبینی در برابر کشورهای غربی بود که به گرتهبرداری تقلیدی و غیرمبتکرانه از روند توسعه آن کشورها میانجامید و جز شعارهای شوونیستی مبتنی بر «احیای ایران باستان» و اندیشههای جاهطلبانه نظامی، هستهای و امنیتی که در صدد دستیابی به جایگاه «ژاندارم خاورمیانه» و ابَرقدرت منطقهای بود، چشماندازی واقعبینانه، درونزا، ملی و و بومی که برخاسته از فرهنگ دو وجهی ایرانی/ اسلامی و ناظر بر ضرورتها و اولویتهای بهبود در جامعه ایران باشد، در این برنامهها به چشم نمیخورد.
۳. این نسخهبرداری تقلیدی و غیرملی در دوران پهلوی، شاید به خاطر مناسبات سیاسی، امنیتی و اقتصادی شاه، دربار و ساواک با مقامات بیگانه و دولتهای خارجی قابل فهم باشد؛ ولو آن که قابل تایید نیست، اما شگفتآور است که پس از انقلاب نیز، به رغم شعارهای استقلالگرایانه و تلاش حکومت انقلابی برای تبری جستن از هرگونه مناسباتی با بیگانه که نافی حاکمیت ملی ایران باشد و حتی اصرار بر حضور موثر و دیدهشده در «کنفرانس غیرمتعهدها» و تمرکز بر «آمریکاستیزی» و کاهش سطح ارتباطات بینالمللی، در ساحت گفتگوهای رسمی حاکمیت، همواره از الگوهای غیربومی و غیرایرانی برای توسعه، بهره گرفته شده است. گسترش سطح مناسبات با بلوک شرق در دهه نخست انقلاب، ارتباطات موثر سیاسی با کشورهایی مانند لیبی و سوریه و کوبا و ….. که جملگی در اردوگاه اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی قرار داشتند و اثرپذیری از گفتمان چپ انقلابی، ساختار حاکمیت و «نهاد مالکیت» در ایران را به نوعی چپزدگی و بلندپروازیهای توسعهطلبانه در راستای دستاندازی به منابع اقتصادی غیردولتی و تضییق بخش خصوصی وا داشت و البته، خروج سرمایهداران نامدار و صاحبان صنایع بزرگ به خاطر هراس از رسیدگیهای مالی و احکام سریع دادگاههای انقلابی و محدودیتهای ناشی از جنگ هشت ساله و تحریمهای سنگین اقتصادی غرب علیه نظام جمهوری اسلامی ایران نیز، بر تنور فرآیند بزرگ شدن «دولت» و از اولویت خارج کردن برنامههای توسعهای، دمید.
پس از جنگ و از نخستین سالهای دهه هفتاد که مقارن با دولت سازندگی بود، بار دیگر غوغای «برنامههای توسعه» برخاست و نخستین برنامه پنجساله در ۱۳۶۸ به تصویب رسید. اما نکته قابل تامل آن است که در همین بازه زمانی نیز، نغمههای دال بر الگوگیری توسعه ایران از مدلهای گوناگون غیرملی، پرطنین شد. در شرایطی که جمعی از نیروهای دمکراسیخواه ملی و اسلامی ایران در سال ۱۳۶۹ به خاطر نامه ۹۰ امضایی که در فضای پس از جنگ، رویکردی دلسوزانه، درونزا و ملی برای تقویت فرآیند دمکراسی و بنیانهای توسعه ایران داشت، بازداشت شدند و تحت رفتارهای شدید امنیتی قرار گرفتند، برخی افراد یا گروههای مستقر در بدنه حکومت، از مدل «توسعه چین» و برخی دیگر از الگوی توسعه «ژاپن اسلامی» دفاع میکردند و گروهها یا افرادی هم مبلغ و علاقمند به الگوهای توسعه مالزی و حتی کره شمالی بودند.
۴. در تمام الگوهای توسعه که پس از انقلاب اسلامی مطرح شده است، تمرکز بر «آزادیهای اجتماعی و آزادسازی اقتصادی» دیده میشود، اما اگرچه از بعضی جهات، شاخصهای آزادیهای اجتماعی در برخی حوزههای مرتبط با «سبک زندگی» مانند حجاب یا برگزاری میهمانیهای خصوصی و مدلها و مدهای رنگارنگ لباس، رشدها و تغییراتی را نشان میدهند، اما نه تنها در عرصه آزادسازی اقتصادی، گشایشی پدید نیامد و روز به روز، بر حجم تصدیگری دولت و انبساط عملکرد و سرمایه «نهادهای حاکمیت» افزوده شد، بلکه برآوردهای کلان در حوزههای اجتماعی نیز، دلالت بر رشد فزاینده نارضایتیهای عمومی و احساس مداخله بیشتر حکومت در امور خصوصی مردم دارد.
۵. معماران توسعه و طراحان نظام اقتصادی ایرانِ پس از انقلاب، به جهت گسترش مناسبات بینالمللی و افزایش سطح ارتباطات مالی با نهادهای اقتصاد جهانی مانند صندوق بینالمللی پول (IMF) و «گروه بانک جهانی» مشتمل بر سازمان بینالمللی توسعه (IDA)، سازمان تضمین سرمایهگذاری چندجانبهای (MIGA)، و موسسه مالی بینالمللی (IFC) و در راستای تشویق سرمایهگذاری خارجی در ایران، دریافت اعتبارات مالی از منابع فراملی و تسهیل فرآیند تجارت بینالمللی، اگرچه به رشد تولید ناخالص ملی و ارتقای ظرفیت نهادهای تولید صنعتی و کشاورزی توجه نشان دادند، اما محور تمام این سیاستها، تعدیل اقتصادی، حذف سوبسیدها، خصوصیسازی و تجویز و شیوع الگوی مصرف مسرفانه از طریق افزایش متعمدانه شیوههای رسمی و غیررسمی واردات و بیاعتنایی به لازمالاجرا شدن تعرفههای گمرکی بود که در نهایت، به کاهش شاخصهای بهداشت عمومی، بیعدالتی آموزشی، نادیده گرفتن جنبههای انسانی حقوق کار منجر شد و در یک کلام، به تنزل چشمگیر شاخصهای عدالت اجتماعی و توزیع ناعادلانه فرصتها و امکانات انجامید.
سیاستهای بنیادین تعدیل اقتصادی نیز نه تنها در راستای اهداف سیاسی اعلام شده از سوی بانک جهانی مبنی بر بهبود نظام حکمرانی و توانمندسازی دولت با تکیه بر کوچکسازی آن قرار نگرفت، بلکه در دستیابی به وجوه کلان اهداف اقتصادی مورد ادعا نیز، کامیاب نشد. روند خصوصیسازی در ایران که از دولت سازندگی آغاز شد و تا امروز ادامه دارد، جز مصادیق اندکی در دوران اصلاحات، شکست خورده به حساب میآید؛ چرا که «خصوصیسازی ایرانی» ارادهگرایانه میخواست تا در غیاب «بخش خصوصی واقعی» پدید آید و این کار بیهوده، البته شدنی نبود و نیست و فرجام آن نیز به پدید آمدن ساختاری معلق و معیوب از مالکیت انجامید و جز ایجاد نهادهایی ناکارآمد، رانتخوار و معروف به «خصولتیها» حاصلی نداشته است.
۶. «بخش خصوصی» جزیی از نهادهای جامعه مدنی است که تنها در شرایط زیست دمکراتیک گسترش مییابد و با سیاستهای امنیتیسازی سیاسی و اجتماعی که به منزله نوعی بیثباتی به حساب میآید، سازگاری ندارد. به عبارت دیگر، در شرایطی که فشارهای امنیتی پابرجاست، حقوق شهروندی به رسمیت شناخته نمیشود و جامعه مدنی در معرض انزوا و سرکوب قرار دارد، نمیتوان انتظار بخش خصوصی قدرتمند و افزایش سرمایهگذاریهای خصوصی را داشت.
۷. حذف سوبسیدها نیز در عمل، سیاست موفقی از کار در نیامد و به هدف انباشت سرمایه نائل نشد؛ چرا که اولاً در سایه فساد سیستماتیک و در نتیجه فقدان نهادهای ناظر مدنی و کاهش ظرفیت نهادهای جامعه مدنی و بخش خصوصی مولد که باید به عنوان طرف دریافتکننده مابهازای یارانهها قرار میگرفت و همچنین، به خاطر ابتلای تدریجی دستگاههای رسمی نظارتی به فساد و ناکارآمدی، این درآمد سرشار و منابع اندوخته شده پولی، عملاً از مجاری قانونی بودجه انحراف پیدا کرد و در معرض تفریط و تعدی قرار گرفت و در نهایت، در اختیار بخشهای ناظر بر تولید ملی صنعتی و کشاورزی قرار نگرفت و دوم آن که در فرآیند مستمر تنزل ارزش پول ملی ایران و بزرگ شدن حجم دولت که در نتیجه اقتصاد نفتی و ورود درآمدهای نفتی به ساختار بودجه، امری ناگزیر است، بخش خصوصی در رقابت با دیو هفتسر بخش دولتی، همواره برای رشد اقتصادی و گسترش عرصه توانمندیها و بلکه حتی برای حیات حداقلی، از فرصت کمتری برخوردار بوده است.
۸. «آبشخورهای ناهمسو» و «خاستگاههای معارض» برای ترسیم و تنظیم الگوهای غیرملی و بلکه ناسازگار با منافع ملی و از سوی دیگر، تلقیهای سیاسی غیرمتمرکز بر واقعیتها، ضرورتها و اولویتهای جامعه ایران و فروافتادن به روزمرگیهای کلان مدیریتی و عدم برخورداری از نگرش بلندمدت در چشماندازهای سیاسی و اقتصادی و نادیده گرفتن نقش اساسی و بیبدیل توسعه سیاسی و انسانی در راستای دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی، موجبی است برای فروافتادن ناگزیر به حیطه تصمیمسازیهای نامنسجم و نشات گرفته از مجاری پراکنده و کاملا متفاوت. سیاستگذاران اقتصادی ایران هرگز نخواستند که مدل توسعه ایران را در راستای محوریت شهروند ایرانی تعریف کنند، چرا که «ساختار تجمیع قدرت» از تقویت شاخصهای حقوق شهروندی و رشد آزادیهای اساسی و سیاسی هراس دارد. از همین رو، حاکمیت اقتصادی و سیاسی ایران به دور باطلی گرفتار شده است که نه تنها مردم را در معرض فقر، تنگناهای شدید معیشتی، تورم فزاینده، نابرابرایهای سیاسی و اجتماعی و اقتصادی قرار داده است، بلکه خود را با بحرانهای ساختاری رو به رو ساخته است. «حاکمیت» نه تنها دیگر قادر به ادامه این وضعیت نیست، بلکه به جهت ابتلا به ناکارآمدی و نوعی فضای انسدادی، عملاً از مواجهه موثر و حل «ابَربحرانهای ساختاری» که جز با «اصلاح ساختارها» ممکن نیست، عاجز شده و بازمانده است. باور «آزادی و دمکراسی» و تحقق حقوق اساسی و حاکمیت ملت، پیشنیاز بیبدیل الگوی توسعه ایران و زمینهساز مشارکت ایرانیان در این روند است.
