پيامد اقتدارگرايي؛ كاهش اختيارات شوراها
يادداشت مهندس محمد توسلي به مناسبت روز شوراها
ويژه نامه شوراهاي روزنامه كارگزاران 9/2/1386
در آستانه تشكيل سومين دوره شوراها، روز 9 ارديبهشت، جا دارد ضمن ارزيابي عملكرد دو دوره اول شوراها و طرح انتظاراتمان از شوراهاي سوم، به مبرمترين چالشي كه امروز شوراها با آن روبرو است بپردازيم :
1- پس از برگزاري انتخابات شوراها در آذرماه سال گذشته توسط وزارت كشور دولت نهم، در فضاي بسته و كنترلشده، كه برخي از تحليلگران آن را غيرآزادترين و ناسالمترين انتخابات بعد از انقلاب ارزيابي كردند، به رغم رد صلاحيتهاي گسترده نامزدهاي شاخص اصلاحطلبان و افراد مستقل، مردم با افزايش حضور آگاهانه خود، 44 درصد اعضاي شوراهاي كشور را به اصلاحطلبان تأييدصلاحيتشده اختصاص دادند و نامزدهاي حامي دولت نهم فقط حدود 3 درصد به شوراها راه يافتند.
در پي اعلام نتايج انتخابات شوراهاي سوم، دولت نهم لايحه اصلاح موادي از قانون تشكيلات، وظائف و انتخابات شوراها را به مجلس شوراي اسلامي ارائه داد كه در ماههاي اخير واكنشهاي گستردهاي در سطح صاحبنظران بويژه شورايعالي استانها در پي داشته است. در برخي از مواد اصلاحي پيشنهادي كه به تصويب مجلس شوراي اسلامي نيز رسيده است، اختيارات شوراها كمرنگتر و تصديگري وزارت كشور و دولت بر شوراها تقويت شده است.
در مقدمه لايحه اصلاحي دولت نهم انگيزه تهيه آنرا “ضعفها، ابهامات و كاستيهاي” قانون شوراها و هدف آنرا ” تقويت ساز و كار نظارت بر شوراهاي اسلامي” معرفي كرده است. كاستيهاي قانون مصوب مجلس پنجم بر كسي پوشيده نيست. از سال 1359 كه اولين قانون شوراها به تصويب رسيد به دفعات تا سال 1375 قانون مزبور بين وزارت كشور و مجلس رفت و برگشت كرد و هر بار از اختيارات شوراها كاسته شد و از اختيارات پيشبينيشده در قانون اساسي فاصله بيشتري گرفت، بطوري كه در مقابل وظايف سنگيني كه قانون بر عهده شوراها قرار داده، اختيارات آنان هماهنگي ندارد. همچنين مناسبات شوراها با شهرداران و مديريت اجرائي شهرها با ابهاماتي روبرو است و اين امر موجب مختل شدن روابط شوراها با شهرداران منتخب خود آنان در دو دوره گذشته شده است. براي رفع ابهامات و كاستيها انتظار ميرفت كارشناسان محترم وزارت كشور در لايحه اصلاحي خود باتوجه به ارزيابي عملكرد 7 سال اخير شوراها، به رفع ابهامات و افزايش اختيارات شوراها و تنظيم مناسبات شوراها با شهرداران عنايت ميكردند، نه اينكه وزارت كشور را در سطوح بخشداران، فرمانداران، استانداران و وزير كشور عملاً قيّم شوراها كه منتخب مستقيم مردم هستند قرار دهند و با سلب اختيار از آنان خدمترساني به مردم را مختل سازند.
يكي از مواد اصلاحي قانون مزبور “تركيب هيئت نظارت بر انتخابات شوراها” است. براساس ماده 57 قانون اصلاحي ” هيئتي متشكل از هفت نفر، دو نفر نمايندگان مجلس شوراي اسلامي به انتخاب كميسيون امنيت ملي و سياست خارجي، دادستان كل كشور و چهارنفر با انتخاب شوراي نگهبان “پيشبيني شده است و در تبصره ذيل آن تصريح شده كه ” از چهارنفر معرفي شده از سوي شوراي نگهبان حداقل يك نفر بايد عضو آن شورا باشد” ، در حالي كه شوراي نگهبان در انتخابات گذشته شوراها، نظارت آن شورا را مغاير با نص قانون اساسي تشخيص داد و ظاهراً از پذيرش نظارت خودداري كرد. معلوم نيست دولت نهم براي حذف نظارت نمايندگان مجلس شوراي اسلامي بر انتخابات شوراها مطابق قانون اساسي چه مشكلي دارد كه ميخواهد شوراي نگهبان را مستقيماً در جايگاه نظارت انتخابات شوراها قرار دهد؟ هيئت نظارت استانها و شهرستانها نيز به ترتيب به انتخاب هيئت نظارت مركزي و استانها صورت ميگيرد يعني عملاً تصدي نظارت بر كل انتخابات شوراهاي اسلامي روستا و شهر زير نظر شوراي نگهبان و سازمان تجهيزشده آن در سراسر كشور انجام ميشود.
انتخاب شهردار يكي از اختيارات كليدي شوراهاست تا بتوانند با تنظيم مناسبات خود با مديريت اجرايي شهر به وظايف خود در قبال خدمترساني به مردم شهر عمل نمايند. حذف اين اختيار و موكول شدن آن به تأييد مقامات وزارت كشور، عملاً شوراها را فلج خواهد كرد و شوراها عملاً نقش واحدهاي اجرايي زيرمجموعه وزارت كشور را پيدا خواهند كرد.
در مواد اصلاحي ديگر قانون مزبور، براي وضع عوارض و برنامهريزي مالي شهرها و موكول شدن اينگونه امور به تأييد وزارت كشور و تصويب هيئت وزيران، محدوديتهاي جديدي وضع شده است كه پيامد آن كاهش اختيارات شوراها و مختل شدن روند فعاليت آنها خواهد بود.
سخنان روزهاي اخير سخنگوي شوراي نگهبان كه انتخاب شهرداران را خارج از محدوده اختيارات شوراها دانسته، هماهنگي شوراي نگهبان را با دولت نهم در جهت كاهش اختيارات شوراها در آستانه تشكيل سومين دوره شوراهاي اسلامي روستا و شهر نشان ميدهد.
2- براي درك تاريخي عملكرد دولت نهم در زمينه كاهش اختيارات شوراها، لازم است اشارهاي به پيشينه تاريخي شوراها از انقلاب مشروطيت تا به امروز داشته باشيم. در انقلاب مشروطيت (1286) انجمنهاي بلديه با اختيارات زيادي كه به آن تفويض گرديد براي پاسخگويي به نياز مردم تشكيل شد، اما به علت حضور جريان اقتدارگرا كه همواره در تقابل با مشروطهخواهان قرار داشت، انجمنهاي بلديه نتوانست كار مفيدي انجام دهد. در دوران رضاخان (1320-1300) در قوانين انجمنهاي بلديه اصلاحاتي بعمل آمد بطوريكه اين انجمنها عملاً ابزاري در اختيار دولتها بود. اين روند تا دهه 30 ادامه داشت.
در دوران نهضت ملي ايران شادروان دكتر مصدق اصلاح قانون انتخابات و شهرداريها و تشكيل انجمنهاي شهر و سپردن كار اداره شهرها به دست مردم را يكي از دو برنامه مهم خود قرار داد و به اين مطالبه تاريخي ملت ايران پاسخ گفت. بعد از كودتاي 28 مرداد سال 1332 تا پيروزي انقلاب اسلامي مجدداً به شرايط گذشته بازگشت شد و انجمنهاي شهر عملاً ابزاري در دست دولتها و دربار قرار داشت.
در جريان انقلاب اسلامي، مطالبات تاريخي ملت ايران بار ديگر در شعارهاي مردم و اصول قانون اساسي تبلور يافت و “شوراها” يعني حذف مديريت اقتدارگرا و سپردن كار مردم به دست مردم، بصورت قانونمند براساس فرهنگ بومي و ارزشهاي اسلامي اصول متعددي از قانون اساسي را به خود اختصاص داد و از همان روزهاي بعد از پيروزي انقلاب در مديريت شهر تهران و برخي از شهرهاي كشور مورد توجه وعمل قرار گرفت.
در اصول ششم و هفتم و همچنين در اصول يكصدم تا يكصد و ششم فصل هفتم قانون اساسي، جايگاه شوراها در اداره كشور تبيين شده است. در اصل يكصدم گستره وظايف “برنامههاي اجتماعي، اقتصادي، فرهنگي، عمراني، بهداشتي، آموزشي و ساير امور رفاهي” مورد تأكيد قرار گرفته است.
در قبال اين وظايف، اختيارات متناسب نيز پيشبيني شده است. در اصول ششم و هفتم، شوراها درعرض ساير نهادهاي انتخابي “مجلس و رئيس جمهور” ذكر شده و شوراها از اركان تصميمگيري و اداره امور يعني بخشي از قدرت معرفي شده است. در اصل يكصدوسوم “استانداران، فرمانداران، بخشداران و ساير مقامات كشوري كه از طرف دولت تعيين ميشوند در حدود اختيارات شوراها ملزم به رعايت تصميمات آنها” شدهاند.
كسانيكه اصول قانون اساسي را تدوين و اين وظايف و اختيارات را براي شوراها مشخص كردند، به نيازهاي راهبردي و مطالبات تاريخي مردم ايران عنايت داشتهاند.
با كمال تأسف بايد اذعان كرد كه موانع تاريخي در راه استقرار مردمسالاري در ايران به دليل حضور فرهنگ ريشهدار استبدادي در سالهاي بعد از انقلاب نيز به تدريج موجب وقفه در اجراي اين اصول قانون اساسي و كمرنگ شدن اختيارات شوراها گرديده و امروز در دولت نهم به اوج خود رسيده است. طرح پيشنهادي شوراي عالي استانها در واكنش به اين لايحه دولت نهم در خصوص اصلاحيه قانون شوراها، نگراني عميق اعضاي شوراهاي دوم را ـ كه عموماً از طيف محافظهكارهستند ـ درخصوص اين انحراف آشكار از اصول
قانون اساسي نشان ميدهد و جا دارد از مقاومت و ايستادگي آنان در پاسداري از اين اصول قانون اساسي تقدير شود.
3- شوراها پاسخ به يك نياز راهبردي براي تحقق برنامههاي توسعه كشور است. تأكيد مستمر نخبگان و فرهيختگان كشور از انقلاب مشروطيت تاكنون بر آزادي، مردمسالاري (ركن جمهوريت نظام) و البته قانونمداري ، در جهت تحقق راهكاري براي خروج از ورطه عقبماندگي و توسعهنيافتگي كشور ناشي از فرهنگ ديرين استبدادي و مديريت اقتدارگرايي بوده است. در جامعهاي كه مشاركت مردم در اداره كشور جلب نشود و مردم احساس تأثيري بر سرنوشت خود نداشته باشند، نميتوان انتظار خلاقيت، توسعه و پيشرفت داشت.
شوراها بستري براي تربيت كار جمعي و مشاركت عملي مردم در اداره امور روستاها، شهرها و كشور است. براين پايه تقويت نهاد شورا را ميتوان گام مثبتي براي تقويت دموكراسي، جلب مشاركت مفيد و مؤثر مردم در ادره كشور و تسريع برنامههاي توسعه دانست.
در سال 1377 دولت اصلاحات پس از قريب 20 سال تأخير، قانون شوراهاي مصوب مجلس پنجم را به رغم كاستيهاي آن در سراسر كشور به اجرا گذاشت كه گام بلندي در راستاي اين تحول فرهنگي ـ اجتماعي بود و انتظار ميرفت به تدريج كاستيهاي قانون برطرف شود و نهاد شوراها در جايگاه طبيعي خود براي مشاركت مردم در اداره كشور تبديل شود. متأسفانه در دولت نهم نهتنها اين روند اصلاحي پيگيري نشده بلكه با كاهش اختيارات شوراها عملاً بسوي تقويت مديريت اقتدارگرايي گام برميدارند.
4- در برنامه چشمانداز بيست ساله كشور، به كوچك سازي دولت و سپردن كارها به دست مردم و تقويت بخش خصوصي مطابق اصل 44 قانون اساسي در راستاي تحقق برنامههاي توسعه كشور تأكيد شده است. مگر بدون تقويت نهادهاي مدني ازجمله شوراها و ظرفيتسازي براي پذيرش مسئوليت توسط مردم اجراي چنين برنامههايي امكانپذير است؟
يكي از مشكلات كليدي مديريت كلانشهرها ازجمله شهر تهران، پراكندگي مديريت سازمانهاي خدماتي است يعني “يك شهر و صد كلانتر”. آيا بدون شكلگيري مديريت واحد شهري و واگذاري اين خدمات به مردم شهرها در چارچوب قانون و شكلگيري مديريت واحد، راهكاري براي خروج از اين كلاف سردرگم وجود دارد؟ اين فرايند نميتواند يك شبه طي شود. پيشنياز اين فرايند، تقويت نهاد شوراها و تقويت روحيه كار جمعي است تا مردم بصورت قانونمند بتوانند اين مسئوليتها را بعهده گيرند.
5- كارشناسان محترم وزارت كشور براي رفع ضعفها، ابهامات و كاستيهاي عملكرد
دو دوره شوراها در 7 سال اخير، ساز و كار تقويت نظارت بر شوراهاي اسلامي را در لايحه پيشنهادي خود برگزيدهاند. پيامد اين سازوكار افزايش اختيارات مديران وزارت كشور يعني تمركز و اقتدار بيشتر دولت و كاهش اختيارات مردم (شوراها) گرديده است. در حالي كه بايد توجه داشت كه مسائل و مشكلات شوراها و سوء استفادههايي كه احتمالاً برخي از اعضاي شوراها در شهرهاي كوچك و متوسط كه نظارت رسانهاي كمتري بر آنها وجود دارد مرتكب شدهاند، نبايد ما را با واكنش منفي بازگشت به گذشته روبرو سازد. تجربه ساير كشورها نيز نشان ميدهد كه سامان يافتن شوراها چند دهه بطول انجاميده و در طي فرايندي امروز شوراها در جايگاه طبيعي خود قرار گرفتهاند و با مديران اجرايي شهرها و نهادهاي ستادي كشورها مناسباتشان تنظيم شده و خدمترساني ميكنند.
دولت در جايگاه برنامهريزي، هدايت و نظارت، هيچگاه نبايستي بر وظايفي كه بايد به دست مردم و يا از سوي مردم انجام شود تصدي كند. تدوينكنندگان قانون اساسي نيز به اين مهم توجه داشتهاند. نظارت بر انتخابات شوراها را به نمايندگان مجلس شوراي اسلامي كه نهاد مردمي ملي است واگذار كردند و نخواستند نهادهاي دولتي در آن درگير شوند. بر اين نسق اگر تخلفي در شوراي روستا يا شهري وجود دارد، بخشداران، فرمانداران و… ميتوانند رسيدگي به آنها را به نهادهاي مردمي فرادست يعني شوراي استان و يا شوراي عالي استانها واگذار كنند. تا هم دولت براي اينگونه تصديگريها بزرگتر نشود و هم زمينه رشد و تربيت مردم براي تصدي كارهاي خودشان فراهم شود. نظارت رسانهها و مطبوعات بر كار شوراها و شهرداران و نقد عملكرد آنان عامل مؤثري براي پيشگيري از تخلفات و كاستيهاست.
براي اينكه مردم واقعاً احساس كنند كه شعار زيباي “شهر من خانهي من” در فضاي زندگي آنان حضور دارد همانگونه كه من و شما اجازه مداخله در اداره خانه خودمان را به كسي نميدهيم و در چارچوب قانون، مقررات و عرف در خانه خود احساس استقلال ميكنيم، مردم بايد در سطح روستاها و شهرها و همچنين در سطح كلان ملي احساس استقلال و تأثيرگذاري داشته باشند تا با مشاركت واقعي مردم، اجراي برنامههاي توسعه كشور تسهيل و تسريع گردد.
6- ما بايستي عملكرد شوراهاي اول و دوم را به رغم همه كاستيها مثبت ارزيابي كنيم.
در دوران شوراهاي اول و دوم گامهاي مثبتي در جهت برنامهريزي، سازماندهي، تشكيل شوراياري توسعه خدمات شوراها و آشنايي با كار شورايي و پيچيدگيهاي مديريت شهري و نقايص قانون شوراها و … برداشته شده است. اظهارنظرها و اقدامات حقوقي و قانوني شورايعالي استانها براي اصلاح لايحه دولت، گواه اين دستاوردهاست.
اينك كه شوراهاي سوم كار خود را در روستاها و شهرها و همچنين در سطح بخشها، شهرستانها، استانها و شوراي عالي استانها آغاز ميكنند، ضمن خوشآمدگويي، آنان را به حق و استقامت و پايداري در انجام وظايف سنگيني كه در شرايط كنوني به عهده گرفتهاند توصيه ميكنيم و نكاتي را به شرح زير يادآور ميشويم:
٭ پيگيري تقويت جايگاه شوراها برپايه قانون اساسي و جلب مشاركت مؤثر مردم در اداره روستاها و شهرها به ويژه مديريت كلانشهرها كه از پيچيدگي بيشتري برخوردار است.
٭ تمركز بر خدمترساني خالص به مردم دور از شائبههاي جناحي و سياسي.
شوراها و شهرداران منتخب آنان نبايستي خدمات خود را بستري براي اجراي برنامههاي سياسي خويش قرار دهند زيرا اين روند به ضرر تقويت شوراهاست. تقويت و نهادينه شدن شوراها خود مؤثرترين كار سياسي است كه اگر صادقانه صورت گيرد بطور طبيعي بهترين تبليغ براي آينده سياسي آنان خواهد بود.
٭ تلاش براي تغيير نگرش مديران وزارت كشورودولت نهم براي پذيرش اين واقعيت كه بجاي توسعه تصديگري، به نظارت، هدايت و تقويت شوراها و سپردن بيشتر كار مردم به دست مردم اهتمام ورزند.
