بیانیه قانون اساسی چگونه باید تغییر کند؟
الذین هم لاماناتهم و عهدهم راعون
از آذرماه سال گذشته زمزمههائی درباره تدوین متمم قانون اساسی با تغییرات آن شنیده میشد که رفتهرفته توسعه پیدا کرده و در حال حاضر منتهی به تشکیل یک شورای ۲۵ نفری بازنگری قانون اساسی، از عناصر اصلی حاکمیت، به دستور رهبر انقلاب شده، قرار است طرحی را تا تیرماه تهیه نمایند که پس از تصویب رهبر انقلاب به رفراندوم گذارده شود.
قانون اساسی یکی از عمدهترین دستاوردهای انقلاب اسلامی و خونبهای شهیدان بوده یگانه سند و میثاق مقدس و قاطع مابین تمامی قشرهای ملت و جناحهای درون حاکمیت و معرف رسمی نظام و استقلال کشور در مجامع بینالمللی میباشد.
اینک که در نظر گرفتهاند به صورت شتابزده و یکطرفه تغییرات عمده و بنیادی در قانون اساسی داده، دست آخر به گونهای اخذ تایید از مردم بنمایند، وظیفه کلیه افراد و احزاب این است که برای دفاع از حقوق ملی و آرمانهای انقلاب و آینده ایران، از هر راه ممکن در این امر مهم و سرنوشت ساز اظهارنظر و مصلحت اندیشی یا مطالبه حق بنمایند. متأسفانه نهضت آزادی ایران بطوریکه هموطنان ارجمند آگاه میباشند، قریب یکسال است که بر خلاف قانون در سختترین شرائط محدودیت و ممنوعیت قرار گرفته، محروم از دفتر و امکانات و آزادی عمل و تشکیلات میباشد، معذلک برای آنکه تعلل و تاخیر بیشتری رخ ندهد درصدد برآمدیم ولو به صورت ناقص و مختصر، ادای وظیفه در قبال خدا و خلق ایران بنمائیم. به این امید که هم حقایق و حقوقی از آنچه فکر میکنم نظر و خواسته اکثریت ملت است روشن گردد و هم راهنمائی و تاثیر مطلوب روی متولیان و مسئولین بنماید. خصوصاً که بعضی از مقامات خود همگان را دعوت به اظهارنظر و تبادل افکار برای تغییرات قانون اساسی نموده، تلویحاً اجازه و تأمین دادهاند که عقاید و آراء موافق و مخالف آزادانه ابراز شود.
تغییر و تکمیل اصولی قانون اساسی
نهضت آزادی ایران در همان سال ۱۳۵۸ طی بیانیهای ضمن مشارکت در همهپرسی و رأی موافق دادن به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نواقص و نارسائیها و تناقضاتی را توضیح داد و ضرورت اصلاح و ترمیم بعدی آنرا متذکر شد. بدیهی است که قانون اساسی وحی منزل نبوده. میتوان و باید آنرا بر حسب تجربیات حاصله و مقتضیات اصلاح و ترمیم نمود. اما به شرط تأمین حداقل شرایط لازم و رعایت نکات و نیازهائی که ذیلاً به بعضی از آنها اشاره خواهد شد.
خوشبختانه جمعیت دفاع از آزادی و حاکمیت ملت ایران توفیق یافت که در اردیبهشت ماه سال جاری یک اعلامیه چهار صفحهای کوتاه تحت عنوان «هشدار درباره تغییرات در قانون اساسی» صرفاً از دیدگاه ضرورت و کیفیت و مشروطیت اقدام مورد نظر دولت منتشر سازد. به این ترتیب ما از شرح و بسط مجدد مطلب بینیاز بوده به بیان خلاصه آنچه در اعلامیه آمده است بسنده مینمائیم:
الف) احتیاج قانون اساسی ۱۳۵۸ به تجدیدنظر و تکمیل امری است مسلم ولی اولاً قسمت اعظم مشکلات و بنبستها، ناشی از بیاعتنائی به اصول قانون اساسی موجود و عدم تمکین همه جانبه از آن میباشد. ثانیاً در تغییرات تعیین شده، مصلحت نظام و کشور و کارآئی صحیح دولت کمتر مورد نظر بوده است تا موافقت و مخالفت با اشخاص. ثالثاً ملت ایران خاطرات تلخی از تغییرات گذشته قانون اساسی که در شرایط اختناق سیاسی صورت میگرفته و در جهت تثبیت قدرتهای حاکمه بوده است، دارد.
ب ) اصل ۵۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی اجازه میدهد که در مسائل بسیار مهم مملکتی و به شرط تصویب دوسوم آراء مجموع نمانیدگان مجلس مراجعه به آراء عمومی بشود و چون چنین استجازه به عمل نیامده است ماموریتی که به شورای (خلاف قانون) بازنگری داده شده است فاقد اعتبار قانونی میباشد. از طرف دیگر چون در قانون اساسی موجود طریقهای برای تغییر آن پیش بینی نگردیده است هرگونه متمم یا اصلاحیه وقتی میتواند اعتبار و مشروعیت پیدا کند که از همان طریق و ترتیب متن اولیه جریان یافته و به تصویب آراء افراد ملت ایران برسد. از جمله آنکه پیشنویس تغییرات و پیشنهادات قبلاً در یک مجلس مؤسسان منتخب مستقیم ملت تدوین و تصویب شده باشد.
ج ) هر گونه مراجعه و اخذ آراء عمومی برای تصویب نهائی و برای انتخابات مجلس مؤسسان (یا خبرگان) میباید در نهایت آزادی و آگاهی و امنیت برگزار گردیده و کمترین اختفاء و اختناق و آزار وجود نداشته باشد و حقوق و آزادیهای مصرح در قانون اساسی، به لحاظ نطق و بیان، مطبوعات، اجتماعات و احزاب رعایت گردد. رفراندوم اصلاحیه جمهوری اسلامی نباید مانند رفراندوم شاه در سال ۱۳۴۱ باشد که درباره آن در آن زمان رهبر انقلاب طی بیانیهای از جمله چنین فرموده بودند: «باید رأی دادن در محیط آزاد باشد و بدون هیچگونه فشار و زور و تهدید و تطمیع انجام شود و در ایران این امر عملی نیست و اکثریت مردم را سازمانهای دولتی در تمام نقاط و اطراف کشور ارعاب کرده و و در فشار و مضیقه قرار داده و میدهند. اساساً پیش آوردن رفراندوم برای آن است که تخلفات قانونی قابل تعقیب که ناچار مقامات مسئول گرفتار آن میشوند لوث شود و کسانیکه در مقابل قانون و ملت مسئول نیستند اعلیحضرت را اغفال کردهاند که به نفع آنان این عمل را انجام دهند.»
د ) در شرایط سیاسی فعلی دست بردن در قانون اساسی نگران کننده است. نگرانی جدی از اینکه این تغییرات تنها به قانونی جلوه دادن رفتارهای خلاف قانون و تکاثر و تمرکز قدرت و تثبیت سلطه قدرتهای انحصاری بیانجامد.
بدینوسیله تکرار میکنیم و هشدار میدهیم که تغییرات مورد بحث کنونی و تمرکز قدرت در یک نهاد، لاجرم به از بین بردن تمامی نهادهای دیگر و یکه تازشدن تنها یک قدرت خواهد انجامید و در نهایت راه را برای استیلای مجدد اجانب به شکلی بدتر و خطرناکتر از رژیم قبلی هموار خواه ساخت.
حال اگر به فرض، حسن نیت و قصد اصلاح و خدمت در کار بوده خواسته باشند انقلاب و نظام از بنبست و بحرانهای وحشتناک حاضر بیرون آید، یگانه راه حل این است که مجلس مؤسسان (یا خبرگان) به صورت قانونی در شرایط امنیت و آزادی کامل از طرف ملت انتخاب گردد و این مجلس، طرح تنظیم یافته از طرف شورای بازنگری ۲۵ نفره و همچنین نظریات و پیشنهاداتی را که صاحبنظران و علاقمندان دولت و ملت یا خود منتخبین آن مجلس ارائه دهند، مورد بررسی قرار داده پیشنویس یا طرح اصلاحیه قانون اساسی را که به این ترتیب تکمیل و تصویب میکند برای تصویب نهائی عرضه به آراء عمومی بنماید.
نکته مهم قابل تذکر دیگر درباره مشکلات عملکرد و مسئله جمهوری نوپای اسلامی ایران این است که هر قانون اساسی مجموعهای از یک سلسله اصول مرتبط به هم میباشد و نمیتوان به مصداق نومن ببعض و نکفر ببعض برخی از اصول را چسبید و برخی دیگر را زیر پا گذاشت. قسمت عمدهای از مشکلات و بنبستهائی که برای چاره آنها درصدد تکمیل یا تغییر قانون اساسی برآمدهاند ناشی از غفلت یا خطای فوق و مثله کردن قانون اساسی و نتیجه قهری تخلف و تخطی از محدوده اختیاراتی است که قانون اساسی برای هر مقام و نهاد تعیین کرده است و همچنین تعدد مراکز تصمیم گیری و تداخل در وظائف و مسئولیتها. زمانی میتوان با واقع بینی به بررسی و رفع نواقص قانون اساسی اقدام کرد که اصول مربوطه آن بتمامه و به دقت اجرا شده باشد. بعنوان مثال میتوانیم مشکلات قوه مجریه را که بیش از هر چیز مورد بحث قرار گرفته است شاهد بیاوریم. برای آنکه نهادهای قانونی توانسته باشند همآهنگ با هم حرکت کنند باید رئیس جمهور بتواند نخستوزیر و وزرای مورد اعتماد خود را آزادانه انتخاب و به مجلس معرفی نماید و مجلسی که منتخب واقعی عامه و اکثریت ملت باشد آزادانه و مسئولانه به نخستوزیر و دولت رأی موافق یا مخالف خود را بدهد. سپس هم دولت خود را بر طبق قانون مرئوس رئیس جمهور و پاسخگوی مجلس بداند و هم مجلس بتواند با توجه به خواستهها و افکار مردم بدون دغدغه و ترس از توپ و تشر و جوسازی دولت را مورد سوال و استیضاح قرار بدهد حال اگر چنین شرایطی مخدوش یا فراموش شد و حتی رئیس جمهور که رئیس شورای عالی دفاع است با صراحت اعلام کند که در مسئله جنگ دخالتی نداشته است، یا بر اثر کشمکشهای درونی، وزارتخانهها بدون وزیر بمانند و یا مجلسیان بیخبر از مسائل اساسی و بیارتباط با افکار و افراد غیرموافق باشند و شورای نگهبان نیز نتواند و یا نخواهد برطبق قانون وظیفه خود را انجام دهد، چگونه ممکن است نواقص و راهحلها از روی واقع بینی مطرح شود؟
شاهد مثال دیگر برخوردی است که طی عملکرد ده ساله با اصل پنجم یا «اصل ولایت امر» شده است. اصل ولایت امر که به نام ولایت فقیه مشهور شده است از ویژگیهای نظام جمهوری اسلامی میباشد. در قانون اساسی مصوب سال ۱۳۵۸ همانطور که سزاواز قانون نویسی است تکتک دخالت و اختیارات ولی امر در رابطه با هر یک از قوای سه گانه و با ملت، با تصریح و تفصیلهای لازم در اصل ۱۱۰ و اصول و بندهای دیگر بیان شده است. اما در عمل و همانطور که همه میدانند و احتیاج به توضیح و تشریح ندارد یک سلسله توسعه و تحریفهای فراوان بر آن افزوده شده و قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به لحاظ مدیریت کشور و مسئولیت مقامات و حاکمیت ملت یک چهره کاملاً متفاوت ـ اگر نگوئیم مخالف ـ با آنچه در ابتدا داشته و هدف و آرمان انقلاب بوده پیدا کرده است.
در همین زمینه و با توجه به اینکه تدوین و تغییر هر قانون اساسی نباید نه به خاطر اشخاص باشد و نه صرفاً شرائط سیاسی خاص مقطع زودگذری از زمان و مکان را مورد نظر قرار دهد، باید اذعان کنیم که شرائط ویژه سیاسی و اجتماعی دوران انقلاب و افکار و احوال عناصر فعال انقلاب لاجرم در محتوای قانون اساسی منطقاً و حقاً اثر گذاشته است. اینک که ضرورت تکمیل و تجدیدنظر در آنرا تشخیص دادهاند لازم است بگوئیم قانون و نظامی موفق خواهد بود که حتیالامکان دورنگر و همه جانگر بوده خود را از شرایط خاص زمان و خواستههای محلی یا شخصی بالاتر نگاهدارد و افقهای دورتری را مشاهده نماید. شک نیست که در سرنگونی استبداد سلطنتی و پیروزی انقلاب اسلامی رهبر انقلاب نقش عمده و اساسی داشتهاند و میبایستی در قانون اساسی جائی برای چنین رهبری به طور رسمی و قانونی تعیین شده باشد اما وارد کردن تجربه رهبری انقلاب به عنوان یک اصل در قانون و نادیده گرفتن تجربیات انقلابهای جهان و ویژگیهای فرهنگ خودی دوران انقلاب، مبتلا شدن به ذهنگرائی و کوته بینی است. میدانیم که رهبران دورانهای انقلاب را در دنیا «مردم انتخاب نمیکردهاند» بلکه رهبران در شرایط خاص تاریخی، مقام رهبری را در صحنه مبارزه و عمل با جلب اعتماد و حمایت مردم «کسب میکنند». خصوصیات و خصال این رهبران از قبل در هیچ قانونی و نظامنامهای تدوین نشده است و با تبلیغات و رادیو و تلویزیون نیز مقام رهبری را احراز نمیکنند. رهبری دوره انقلاب ما نیز ویژگی و ضرورت خاص خود را داشته است که با نیازها و شرایط بعد از پیروزی انقلاب و نهادی شدن حاکمیت ملت برای استقرار و شکوفائی نظام جدید متفاوت است. به این ترتیب عملی و منطقی نیست که ویژگیهای رهبر انقلاب را که اختصاصی او بوده و قابل تکرار و تقلید در شخصیتهای دیگر نیست به عنوان یک اصل در قانون اساسی کشور وارد ساخت یا ادامه و به آیندگان تعمیم داد.
هر انقلاب ناچار بوده است در یک دوران کوتاه در فاصله واژگونی نظام گذشته تا برقراری نظام جدید متوسل به تصمیمهای قاطع و اقدامات سریع شود که از طرف رهبری اتخاذ میگردد ولی اگر قرار باشد که این رویه بعد از تصویب قانون اساسی و تثبیت نظام ادامه پیدا کند نقض غرض حاصل شده نتیجه انقلاب احیا یا ادامه استبداد خواهد گردید. رهبری به صورت انقلابی فقط به صورت موقت و محدود میتواند قابل تحمل باشد.
یکی دیگر از اشکالات قانون اساسی کنونی این است که تحت تاثیر رویدادهای سالهای اول انقلاب تنظیم گردیده است و موجب تعارض و ناهماهنگی در مناسبات درونی قوه مجریه شده است. متأسفانه در حال حاضر نیز برای تجدیدنظر در قانون اساسی این تغییرات در رابطه با جو سیاسی حاکم و حال و نظریات و گرایشهای اشخاصی که نامزد احراز مقامات هستند سنجیده میشود نه از دیدگاه مصالح دراز مدت کشور و ثبات و تعادل نظام، با توجه به تجارب به دست آمده، یا حاکمیت ملت و آزادی که اساس جمهوری و انقلاب است.
خلاصه و اصول پیشنهادی یا قابل بررسی
با توجه به نکات نامبرده درباره اصلاحات قانون اساسی و با آنکه به نظر نمیآید رهبری و هیئت حاکمه آماده برای شنیدن و گرایش به سوی افکار و آمال غیرخودشان و ملت باشند، معذلک مبادرت به اعلام نظریاتی مینمائیم تا هم اتمام حجت و ابراز دلالتی شده باشد، هم کمک به روشن شدن حقائق و نقشهها و وظائف به عمل آید و هم به خواست خدا و همت و حسن نیت بعضی از متولیان صاحبدل و دست اندرکاران متعهد، تنبیه و تمایلی در جهت خیر و خدمت حاصل گردد.
الف) در مورد اصل پنجم قانون اساسی علاوه بر نکات و نظریات ذکر شده در بالا، آنطور که از مصاحبهها و مقالات برمیآید در حال حاضر بسیاری از مسئولین و متولیان به این واقعیت رسیدهاند که ولایت فقیه و رهبری امت آنطور که در قانون اساسی آمده قبایی است مخصوص قامت آیت الله العظمی خمینی و تجدید رهبری به صورت شخصی یا شورائی، وجود و حضور افرادی را ایجاب مینماید که واجد شرایطی به لحاظ فقهی، اجتماعی، سیاسی، تقوایی و استعدادهایی باشند که جمع آنها در یک جا بسیار دشوار و بلکه محال است. و چنانچه قرار باشد تخفیف و تنزل به لحاظ مرجعیت و فقاهت و عدالت داده شود دست آخر سر از «امام فاجر(۱) » در میآورد که معقول و قابل قبول نیست. ضمن آنکه به سهولت میتوان وظائف و اختیارات مندرج در اصل ۱۱۰ را میان نهادها و مسئولین مناسب تقسیم کرد.
ب ) شورای عالی دفاع موضوعیت و ضرورت دارد و بهتر است به عنوان یک نهاد مستقل در قانون اساسی آمده شرح وظائف و سازمان آن را قانون تعیین کند.
ج ) مسئولیت و تمرکز و کارائی قوه مجریه مسئله بسیار حساس و اساسی میباشد که به هیچ وجه به حذف نخستوزیر و همه کاره شدن رئیس جمهور، آنطور که شورای بازنگری در نظر گرفته است، حل مشکلات مملکت را نخواهد کرد و نظام جمهوری اسلامی ایران را به خود کامگی و سلب حاکمیت و نظارت ملت سوق خواهد داد. راه صواب آن است که: ۱) هر دو پست یا مقام محفوظ و مسئول باشند ۲) نخستوزیر را رئیس جمهور با توجه به تمایل و نظر نمایندگان ملت تعیین نماید ۳) وزرا را شخص نخستوزیر انتخاب کرده و همراه با برنامه دولت برای تصویب و گرفتن رأی اعتماد به مجلس معرفی کند. ۴) مجلس وظیفه نظارت بر کلیه امور مملکت و برنامهها و اعمال نخستوزیر و وزیران را داشته حق دارد آنان را مورد سوال و استیضاح قرار داده در صورت عدم رضایت رأی به عزلشان بدهد.
د ) رئیس جمهور که منتخب مستقیم و مورد اعتماد و احترام ملت است؛ ۱) صاحب مقام اول مملکت و معرف نظام جمهوری کشور ایران در داخل و خارج میباشد. ۲) نسبت به قوه مجریه و هیئت دولت ریاست عالیه و حق نظارت کلی، با رعایت سلسله مراتب اداری داشته و میتواند در صورت مشاهده تخلف و عدم کفایت، تکلیف استعفا به نخستوزیر بنماید ۳) مدافع و دلسوز عامه ملت خصوصاً به لحاظ اداری و امنیت و عدالت است و متعهد و مراقب اصلی اجرای کامل قانون اساسی میباشد. ۴) بدون دخالتهای غیرقانونی هماهنگ کننده روابط و برنامههای آنان بر طبق قانون اساسی بوده چنانچه تسامح یا تخلف و تخطی مشاهده کند رسماً اخطار مینماید.
و ) مجمع تشخیص مصلحت از ابتدا یک نهاد زائد و خلاف قانون اساسی بوده وجود و حاکمیت آن باعث اخلال در امور و لوث شدن مسئولیتها و نظارتها و تفرق در مدیریت میگردد و همین که آن را در دستور شورای بازنگری قرار دادهاند اعتراف به خلاف قانون اساسی بودن آن است. اما اگر منظور بررسی بیشتر طرحها و مسائل یا پیشنهاد یا ایجاد هماهنگی و جلب نظر مشورتی روسا و متحصمین سه قوه باشد این عمل همیشه در اختیار و امکان رئیس جمهور یا هر یک از روسای قوای سه گانه میباشد بدون آنکه نظریات و توصیههای اتخاذ شده حالت الزام و تداخل را پیدا کند.
ز ) شورای عالی قضائی و مسئله کلی شوراها : بطور کلی و علیالاصول امر شورا و مشورت در قضا و قانون و در اداره امت از مبانی قانون اساسی جمهوری اسلامی و سفارشهای محکم قرآنی است که نباید نه حذف و تضعیف گردد و نه لوث کننده مسئولیتها و امور اجرائی در نظام مدیریت شود. ولی مامور یک اداره و دستگاه مجری یک طرح و کار نمیتواند حالت شورائی داشته وظائف و مسئولیتها به صورت متفرق و مبهم مابین افراد متعدد پخش شود. به طوریکه مراجعین و کارکنان یا مدیران مافوق ندانند با چه کسی طرف بوده طرح سوال و عقد قرارداد نمایند و از چه کسی بازخواست و مطالبه تکلیف و جواب کنند. لامحاله باید شخص معینی گرداننده و مسئول هر جزء و کار بوده سازماندهی و مسئولیتها بر طبق سلسله مراتب و روابط معلوم صورت گیرد و این مانع از آن نیست که اهداف و مقررات یا خط مشی و برنامه واحد اجرائی به وسیله یک مقام مافوق اداری و شورائی یا هیئتهای از نوع مدیره، امنا، روسا، وزیران و غیره تدوین و تصویب شده باشد.
در عملکرد گذشته جمهوری اسلامی تعدد شوراهای غالباً غیرمسئول و تداخل آنها در کارهای غیرمربوط مزاحمتهای فراوان در امور مدیریت یا تولید یا تعلیمات و غیره به بار آورده است. جا دارد که در تجدیدنظر قانون اساسی اصول و وظائف و حدود دخالت شوراها به طور کلی تعیین شود.
اما در مورد شورای عالی قضائی اصل مهمی که باید محفوظ و محکم باشد استقلال قوه قضائیه و قضات و محاکم در قضاوتها و صدور آراء آنها است. بزرگترین آفت دادگستری و قوه قضائیه تبعیت و محکومیت آنها است در برابر سیاست و حکومت از یک طرف و بی تقوائی قضات و عدم اعتقاد و اعتصام آنها به قانون و به حق و حقیقت(۲). آنچه باید تضمین گردد مستقل ساختن و مستغنی و مصون نگاه داشتن محاکم و قضات از عوامل حکومت و سیاست است و قراردادن انتخاب و نصب و عزل آنان در زیر نظر شورای قضائی یا هیئت انتظامی تقریباً دائمی و مستقل متشکل از شخصیتهای شرافتمند و متخصص در امر قانون و قضاء.
حذف شورای عالی قضائی عمل عجولانه و نادرست است ولی باید اختیاراتش را از مجری بودن به «ناظر و هماهنگ کننده» تغییر داد. شورای قضائی باید تعیین کننده سیاستها و خط مشی کلی امور قضائی کشور بوده عزل و نصب قضات (با حفظ استقلال محاکم و مصونیت قضات) به تصویب آن برسد. وزیر دادگستری نیز که ضمناً رئیس شورای عالی قضائی خواهد بود به عنوان رئیس قوه قضائیه باید مسئول و مجری کارها و پاسخگوی مجلس و ملت و رئیس جمهوری باشد.
مسائل اداری، دفتری، مالی و استخدامی وزارت دادگستری مانند سایر وزارتخانهها تابع مقررات عمومی کشور در زیر نظر وزیر انجام میگردد.
ح ) پیشبینی تغییرات قانون اساسی : از جمله اصلاحات قانون اساسی باید پیشبینی امکان و چگونگی اصلاح یا تغییر آن با تصریح بر انتخاب مجلس مخصوص بازنگری منتخب مردم و تصویب نهائی آراء عمومی باشد. مجلس شورا بر طبق اصل ۵۹ ضرورت ترمیم قانون اساسی را به عنوان «یکی از مسائل مهم» تصویب نماید. دولت مامور اجرای آن باشد و شورای نگهبان بر انتخابات مجلس ملی بازنگری و مراجعه به آراء عمومی و وجود آزادیهای قانونی نظارت نماید.
نهضت آزادی ایران
۱۲ خرداد ۱۳۶۸
(۱) روزنامه رسالت سرمقاله طبقات ولایت شماره اول
(۲) همانطور که تنها تاکید خداوند به داود (ع) چنین بوده است. یا داود انا جعلناک خلیفه فیالارض فاحکم بین الناس بالحق و لاتتبعالهوی فیضلک عن سبیلالله (سوره ص آیه ۲۶)