جایگاه مردم در مدیریت شهری، محمد توسلی، ماه نامه نسیم بیداری، شماره 73، مهر ماه 1395

مسائل و مشکلاتی که امروز شهروندان کلانشهرها به ویژه کلانشهر تهران بطور روزمره با آن ها روبرو هستند از جمله توسعه بی رویه شهر، مشکل ترافیک ورفت و آمد،  آلودگی محیط زیست ، بالا بودن هزینه های زندگی، آسیب های اجتماعی و… همچنین ابهاماتی که اخیرا در خصوص عدم شفافیت مالی مدیریت شهر تهران مطرح شده است؛ بطور طبیعی این سوال مطرح شده است که آیا چنین مسائلی در مدیریت ادوار گذشته شهر هم وجود داشته است؟ برای برون رفت از این مشکلات با توجه به تجربیات سایر کشور ها چه راهکار یا راهکارهایی در پیش روی مدیران شهری وجود دارد؟

در این زمینه صاحب این قلم نظرات کارشناسی و تجربه مدیریتی خود را در گذاشته در زمینه های مختلف و در قالب یادداشت ها و گفت و گو هایی ارائه کرده است. در این یادداشت مایلم فقط به یکی از اقداماتی که بعد از پیروزی انقلاب مورد توجه و اهتمام مدیریت شهر تهران بود؛ به پردازم، که به باور بنده یکی از ریشه های اصلی مشکلات کنونی مدیریت شهرهای کشور است. اگر در قریب چهار دهه گذشته اصول یکصدم الی یکصد و ششم فصل هفتم قانون اساسی بطور کامل اجرا شده بود و برپایه مطالعات و اقدامات انجام شده در دو سال اول بعد از انقلاب و تجربیات بشری در چارچوب راهبرد مدیریت واحد شهری؛ مردم بطور واقعی بر مدیریت شهری نظارت داشتند امروز شاهد چنین مسائل و مشکلاتی نبودیم.    

تجربه بشری در مدیریت شهری                                                                                 

قبل از گزارش اقدامات دو سال اول انقلاب؛ ابتدا خلاصه‌ای در زمینه تجربه اداره شهر در سایر کشورها ارائه می‌کنم. بحث مدیریت شهری در دیگر کشورها یک بحث کاملاً طولانی است. شورای شهر لندن یک سابقه 200 ساله دارد. در تمام شهرهای اروپا و آمریکا در این زمینه کار فشرده‌ای انجام شده است. کسانی که در اروپا یا امریکا زندگی کرده‌اند می‌دانند که چگونه اداره شهر مثل عقربه‌های ساعت تنظیم شده است. مناسبات مردم با مدیریت شهری کاملاً روشن تعریف شده است. در آلمان مردم عوارض شهری که پرداخت می‌کنند بطور شفاف در جریان پول پرداختی خود هستند. در شهرهای آمریکا هم همین طور است. با پذیرش مدیریت واحد شهری، همه کارها به مردم سپرده شده و مردم نظارت و اشراف بر مدیریت شهری دارند.

در آمریکا از 1920، انجمن بین المللی مدیریت شهری «ICMA[1]» تشکیل شده و چکیده‌ای که ارائه می‌شود ویرایش 2012 این مجموعه است. تمام شهرهای آمریکا در زیر مجموعه چنین آیین اخلاقی کار می‌کنند. اصول این آیین اخلاقی در بسیاری از شهرهای کشورهای آسیایی و آفریقایی نیز مورد استفاده قرار گرفته است.

محور های آیین اخلاقی انجمن بین المللی مدیریت شهری به شرح زیر است::

1–     تاکید بر مدیریت دموکراتیک، کارآمد و پاسخگو.

2–     باور بر جایگاه و ارزش خدمات مدیریت شهری با رویکرد سازنده، خلاق و اجرایی.

3–     تاکید بر شخصیت و ارزش‌های متعالی مدیریت شهری در روابط شخصی و اجتماعی به طوری که بتواند احترام و اعتماد لازم را بین همکاران و شهروندان جلب کند.

4–     توجه به رسالت اصلی مدیریت شهری که بهترین خدمت رسانی به همه شهروندان است.

5–     ارائه خط مشی و برنامه پیشنهادی به شورای شهر و اطلاعات و توصیه‌های لازم برای تصمیم‌گیری آنان در راستای تأمین نیازهای شهروندان و اجرای برنامه‌های مصوب شورای شهر.

6–     پذیرش این اصل که اعضای منتخب مردم در شورای شهر مسئولیت سیاست‌گزاری مدیریت شهری و نظارت بر اجرای آنها را به عهده دارند.

7–     خودداری از آمیختن اهداف سیاسی  شخصی با طرح‌های خدماتی که موجب سلب اعتماد همکاران و شهروندان می شود.

8–     بهبود مستمر توانایی‌های حرفه‌ای همکاران و توسعه ظرفیت آنها برای ارتقاء کیفیت مدیریت شهری.

9–     شهروندان را به طور مستمر در جریان امور مدیریت شهری قرار دهند، ارتباط شهروندان با مدیران شهری را مورد حمایت قرار دهند، همکاری دوستانه و محترمانه با شهروندان مورد تاکید قرار گیرد و برای بهبود ارائه کیفیت خدمات به شهروندان پیگیری شود.

10–در مقابل هرگونه تخطی از مسئولیت‌های حرفه‌ای ایستادگی شود تا همه همکاران وظایف خود را با آزادی عمل و بدون مداخله و تبعیض در چارچوب اصول و عادلانه انجام دهند.

11–رفتار با همکاران در تمام موارد بر اساس شایستگی‌ها باشد تا تصمیمات آنان نیز متکی بر انصاف و بی نظری در زمینه استخدام‌ها، تعدیل حقوق‌ها و اعمال ضوابط گردد.

12–خلاف مقررات، درخواستی از همکاران نشود تا سوء استفاده از امکانات عمومی و وقت شهروندان به عنوان عمل نادرست تلقی شود

اولین محوری که در این آیین اخلاقی آمده تأکید بر مدیریت دموکراتیک، کارآمد و پاسخگوست. این در واقع، محوری‌ترین آئینی‌ست که در مدیریت تمام شهر‌ها مورد توجه است، تا یک مدیریت شهری دموکراتیک، کارآمد، و پاسخگو نباشد به لحاظ اخلاقی قابل قبول نیست. بحث جایگاه مدیریت شهری و شخصیتی که مدیریت شهری باید داشته باشد تا بتواند اعتماد همکارانش و شهروندان را جلب بکند در محورهای دوم و سوم مورد تأکید قرار گرفته است. دو محور دیگری که می‌خواهم بیشتر تأکید بکنم، محورهای پنجم و ششم است که مدیریت شهری بایستی خط مشی، برنامه‌های پیشنهادی و توصیه‌های لازم را برای تصمیم‌گیری به شورای شهر ارائه کند و پروژه‌های مصوب شورای شهر را اجرا کند و در مقابل باید مدیریت اجرایی شهر بپذیرد این اصل مهم را که اعضای منتخب مردم در شورای شهر مسئولیت سیاست گزاری و نظارت بر اجرای آنها را به عهده دارند و در تمام این فرایند یک چنین تعاملی باید بین مدیریت  شهری و نمایندگان منتخب مردم وجود داشته باشد. محور هفتم این آئین اخلاقی که خیلی مهم می باشد، خودداری مدیریت شهری از آمیختن اهداف سیاسی شخصی با طرح‌های خدماتی که موجب سلب اعتماد همکاران و شهروندان می‌شود. مدیریت شهری باید مستقل از موضع گیری‌های سیاسی و منافع شخصی باشد. در مدیریت شهری کشور ما، در سال های بعد از انقلاب، این ارزش‌های اخلاقی تا چه میزانی مورد عمل قرار گرفته است، می‌تواند مورد بررسی قرار گیرد. محور دوازدهم نیز از اهمیت خاصی برخوردار است. مدیریت شهری نبایستی خلاف مقررات، درخواستی از همکاران خود داشته باشد تا سوء استفاده از امکانات عمومی و وقت شهروندان به عنوان عمل نادرست تلقی شود.

 فشار و ضرورت شهرنشینی، جهانی شدن، تمرکز زدایی، و گذار به دموکراسی و حاکمیت مردم بر سرنوشت، زمینه تغییرات سریع شرایط و فرصت‌ها و چالش‌های جدیدی را در پیش روی شهروندان قرار می‌دهد. این روند زمینه تقویت شفافیت و جلوگیری از فساد را در مدیریت شهری فراهم می‌سازد.

 حفظ اعتماد عمومی مردم به نهادهای دموکراتیک برای موفقیت منتخبین دموکراتیک ضروری‌است. لذا اخلاق و دموکراسی دو روی یک سکه بوده و به هم آمیخته‌اند.

برای اینکه اخلاق را در مدیریت شهری تقویت بکنیم پیشنیاز آن گذار به دموکراسی و تقویت شوراهای شهری و نظارت همه جانبه مردم در اداره شهرهاست. 

.تجربه اداره شهر تهران بعد از انقلاب

 آنچه که بیشتر می‌خواهم توضیح بدهم تجربه‌ای است که خود ما در دو سال بعد از انقلاب در مدیریت شهر تهران داشتیم. ارایه این تجربه در واقع پایش مدیریت شهر تهران بعد از انقلاب و شرایط بحرانی این دوران در چارچوب معیارهای اخلاقی است که در سال‌های اخیر در سطح جهانی ارایه شده و قبلا به آنها اشاره شد.

فضای سیاسی ـ اجتماعی بعد از انقلاب، به لحاظ مردم شناسی یک مقوله بسیار جالب و قابل توجهی است. مقایسه روحیات و خلق و خوی مردم در سال‌های بعد از انقلاب که متأثر از انقلاب بود با خلق و خوی مردم قبل از انقلاب حاوی نکات قابل توجهی است. این بررسی نشان می‌دهد که انقلاب یک تحول اساسی در رفتار و خلق و خوی مردم، بوجود آورد که کاملاً با شرایط قبل از انقلاب متفاوت بود. چرایی این تفاوت نیاز به توضیح است. با توجه به مطالبات تاریخی مردم که در شعارهای انقلاب نیز تبلور داشت، مردم بعد از انقلاب خودشان را حاکم بر سرنوشت کشور می‌دانستند. احساس غرور و پیروزی داشتند. مدیران انقلاب در تمام سطوح مورد تأیید مردم بودند و اکثریت قاطع مردم با مدیران بعد از انقلاب همکاری می‌کردند. با توجه به تجربه شخصیم در مدیریت شهر تهران می‌توانم  بگویم که در پی این تحول فرهنگی و خلق و خوی مردم، ما بعد از انقلاب کارهایی را با همکاری مردم انجام دادیم که به لحاظ کارشناسی در شرایط عادی امکان اجرایی ندارد.

برای پاسخ به این ضرورت مدیریتی و تامین مطالبه مردمی برای حاکمیت قانونی خود بر مدیریت شهری، اولین اقدام در همان اسفند ماه سال 57 فراهم آوردن ساختارهای لازم برای مشارکت مردم در اداره شهر بود. در این برنامه علاوه برجایگاه شوراها درفرهنگ اسلامی از تجربه‌ای که دردوران تحصیل در آلمان و آمریکا داشتم و شاهد نقش مهم شورا های شهری در مدیریت شهرها بودم، برای انجام این مهم استفاده شد.در مرحله اول شکل‌گیری شوراهای محلات و همکاری های داوطلبانه است که به طور خودجوش با کمک مردم تشکیل می‌شد. این شوراهای محلات نقش مؤثری در کمک به  مدیریت شهر تهران داشتند. در مرحله دوم انجام بررسی‌های نظری و ساختاری برای تشکیل شوراهای شهری است تا مردم بتوانند بصورت قانونمند مدیریت شهر را انتخاب و بر عملکرد آنها نظارت کنند. ما که منتخب دولت موقت انقلاب بودیم خود را موقت می‌دانستیم و می خواستیم هر چه زودتر این مسئولیت را به دست مدیریت منتخب مردم بسپاریم.

برای پیگیری موضوع شوراها از همان اسفند 57 ( قبل از تدوین قانون اساسی ) گروه کارشناسی با حضور کارکنان و کارشناسان داوطلب تشکیل شد، اولین طرح قانون شوراها در تیرماه سال 58 تهیه و به وزارت کشور ارایه شد. وزارت کشور طرح مذکور را در اختیار دولت موقت گذاشت. مرحوم مهندس بازرگان با علاقمندی تمام مطالب را بررسی و اظهار نظر می‌کردند. بعد از اظهار نظر ایشان، و اصلاحاتی که دوباره روی آن صورت گرفت طرح به شورای انقلاب ارسال شد. طرح تشکیل شوراهای شهری و نحوه اداره شهر تهران در اول مهر ماه 58 به تصویب رسید. در اجرای ماده 42 قانون انتخابات شورای شهر در تاریخ 28 مهر 58 آئین نامه وظایف و اختیارات شوراهای شهر توسط وزارت کشور برای بررسی و تصویب به هیأت وزیران ارسال شد. بعلاوه طرح مواد تکمیلی ماده 45 قانون مذکور که بر شوراهای محلات تاکید داشت نیز تهیه و در اختیار دولت قرار گرفت. مطالعه و بررسی این طرح و آئین نامه های آن، که نسخه ای از آن ها در اختیار شورای شهر اول قرار گرفته است، و مقایسه با قانون فعلی شورا ها تفاوت دیدگاه ها را نشان می دهد.  

علاوه بر مطالعات نظری و تهیه پیش نویس قانون و آیین نامه ها برای آماده شدن ساختار شهر تهران، تقسیم بندی جدیدی با ضوابط علمی برای شهر تهران مطالعه شد و بر اساس آن شهر تهران، که آن روز 12 منطقه بی نظم داشت، به 20 منطقه ( مناطق 21 و22 در غرب مسیل کن در سال های بعد وارد محدوده شهر تهران شد) و 341 محله با ضوابط علمی و کارشناسی تقسیم شد. بر پایه این مطالعات، محلات و شورای منتخب آنان بایستی پایه و اساس شوراهای منطقه و شهر را تشکیل دهند و مشارکت مردم را بطور سیستماتیک در اجرای طبیعی مدیریت شهر سامان دهند. محدوده مناطق شهری برای هماهنگ کردن فعالیت همه سازمان‌های خدمات عمومی شهر مورد توجه قرار گرفت تا ضمن کاهش سفرهای شهری هزینه‌های عمومی شهروندان کاهش یابد. آموزش و پرورش، در همان سال 58، خود را با مناطق جدید شهری هماهنگ کرد و در سال‌های اخیر راهنمایی و رانندگی نیز خود را هماهنگ کرده است. انتظار می‌رود سایر خدمات شهری نیز خود را، در چارچوب برنامه راهبردی “مدیریت واحد شهری” با مناطق شهری هماهنگ نمایند.

ارزیابی اجمالی قانون شوراها و عملکرد چهار دوره شوراها

شوراها در اصول فصل هفتم قانون اساسی آمده است. مرحوم آیت‌الله طالقانی از منادیان و مشوقان آموزه قرآنی شوراها بودند. ما این مبانی را هم از ایشان، از مبانی قرآنی، و هم در تجربه‌ای که از مدیریت شهرهای اروپا و آمریکا داشتیم، گرفته بودیم. بعد از اجرای قانون شوراها در چند شهر از جمله سنندج و قزوین در سال‌های 58 و 59 عملا قانون شورا در مجلس معطل ماند. آخرین ویرایش مصوب قانون شوراها در مهرماه 1375 باز هم اجرا نشد. تا اینکه بعد از دوم خرداد 76، به همت آقای سید محمد خاتمی رئیس جمهور، در سال 77 به رغم اینکه با آن قانون موافق نبودند ولی تصمیم گرفتند قانون را اجرا کنند و این یک تصمیم راهبردی و اساسی بود که ایشان اتخاذ کردند.

با وجود تمام مسایل و مشکلات قانونی و عملکردی چهار دوره اول شوراها، به نظر بنده، بایستی عملکرد آنها را، به رغم همه کاستی ها و محدودیت ها، مثبت ارزیابی کرد. زیرا ما ایرانی‌ها با همان خمیر مایه فرهنگ استبدادی انتظارمان این است که یک شبه به اهدافمان برسیم. تصور می‌کردیم که در دوره اول شوراها باید همه مسایل شهر حل شود و شورای شهر تهران مانند شورای شهر لندن که 200 سال سابقه دارد عمل می‌کرد، در حالی که آنها در یک فرایندی توانستند آن ثبات را پیدا کنند. همین افرادی که در شوراها انتخاب شدند در عمل متوجه شدند که شوراها چه نقش مهمی در اداره شهر می‌توانند داشته باشند و خود افراد منتخب شوراهای بعدی در واقع طرفدار اصلاح قانون شوراها شدند. نواقص قانون شوراها را مطرح می‌کنند و ضرورت مدیریت واحد شهری را که ما در سال 58 در قانون شوراها دیده بودیم، در شورای شهر تهران، شورای استان‌ها و اخیرا در طرحی که توسط دولت تهیه شده مطرح می‌شود. بنابراین، می‌خواهم تاکید کنم، برغم تمام نواقصی که وجود داشته، تجربه جهانی نشان می‌دهد که این تحولات باید تدریجی باشد. افراد باید برسند به این واقعیت‌ها تا تحول واقعی شکل بگیرد. بنابراین، به نظر بنده، عملکرد شوراهای شهر را در این چهار دوره، که ریشه مشکلات را بیش از گذشته بر همگان روشن نموده ، بایستی مثبت ارزیابی کرد. این یک فرایند مبارکی است که بایستی تداوم پیدا کند.

ریشه اصلی مشکلات مدیریت شهر ها

ساختار مدیریت کلانشهر تهران از گذشته با نگاه اقتدارگرایی و مدیریت از بالا شکل گرفته و اگر در دوره هایی انجمن شهری برای حفظ ظاهر وجود داشته همه تصمیمات از بالا اتخاذ می شده و مردم عملا نقش رعیت داشته اند و از تصمیمات تبعیت می کردند. بعد از انقلاب این انتظار وجود داشت که مردم در چارچوب قانون همانطور که خانه خودشان را اداره می کنند شهر خود را نیز اداره کنند. اما زمینه های فرهنگ اقتدار گرایی در جامعه ما همواره مانع  تحقق چنین اصلاحی در روند مدیریت شهری بوده است. نگاه قانونگزاران کشور هم مانع از تدوین قانونی بوده است که واقعا شورای شهری توانمند هم به لحاظ تعداد و هم داشتن توانایی کارشناسی لازم، برای سیاست گزاری، برنامه ریزی و نظارت بر عملکرد مدیریت شهری، تشکیل شود. تعداد اعضای شوراهای شهر در قانون مصوب اخیر نسبت به گذشته هم کاهش پیدا کرده است و این در حالی است که بعنوان نمونه شهر تهران با بیش از هشت میلیون جمعیت ساکن و بیش از 340 محله چگونه بیست و چند نفر افرادی که بعضا هیچ تخصصی در زمینه مسائل شهری ندارند می توانند به وظائف خود عمل کنند. تجربه بشری در مدیریت موفق شهرهای سایر کشور ها نشان می دهد که راهکار راهبردی همان گونه که در اصول قانون اساسی نیز با درایت پیش بینی شده است سپردن کار مردم به دست خود مردم است. برای این منظور هم اصلاح قانون شورا ها برای تقویت کمی و کیفی اعضای شورا ها ضروری است و هم توسعه آگاهی مردم در خصوص وظائف شهروندیشان برای انتخاب افراد شایسته و ذیصلاح برای انجام وظائف شورای شهر. البته همزمان ساختار مدیریت اقتدارگرای شهرداری ها نیز بایستی اصلاح شود بطوریکه نه تنها طرح های شهری بایستی به تصویب شورای شهر منتخب مردم برسد بلکه همانگونه که در سایر کشور های توسعه یافته معمول است از مردم نیز نظرخواهی بشود. در این صورت است که پروژه های شهری پشتوانه کارشناسی و مردمی پیدا خواهد کرد و با نظارت واقعی شورای شهر تحقق شفافیت مالی نیز امکان پذیر می گردد.

به عنوان نمونه اگر طرح دو طبقه کردن بزرگراه بابایی قبل از اجرا از مردم و کارشناسان نظر خواهی می شد هرگز مدیریت شهرداری تصمیم به اجرای آن نمی گرفت و امروز می توانست به لحاظ ترافیکی، شهرسازی و زیست محیطی پاسخگوی اقدامات خود باشد. زیرا براساس اطلاعات ارائه شده؛ با اعتبارات هزینه شده این پروژه نه تنها تکمیل خط 3 مترو بلکه اجرای دو خط 6 و 7 مترو نیز امکان پذیر می شد و بدون هزینه های سنگین زیست محیطی و شهرسازی به تقاضای سفر ایمن، راحت و اقتصادی شهروندان این مناطق پاسخ داده می شد. مشابه این نمونه را در بسیاری از طرح های شهری از جمله صدور پروانه های بلند مرتبه سازی ( برجها)  و کاربری های اداری- تجاری بزرگ بدون مطالعات عارضه سنجی ترافیکی و رعایت ضوابط طرح های جامع و تفصیلی  می توان ذکر کرد که در سطح شهر کاملا مشهود است.

جمع بندی : مدیریت شهری باید در خدمت ذینفعان اصلی یعنی شهروندان باشد. راهکار اصلی آن دموکراتیزه شدن مدیریت شهری و تقویت شوراها و سپردن کار مردم به دست مردم است . متأسفانه اجرای قانون شوراها ناقص و با تأخیر انجام شد، و به رغم دستاوردهای که اجرای آنتا کنون داشته اما هنوز شوراها در جایگاه طبیعی خود، در چارچوب “مدیریت واحد شهری” که سیاست گزاری و برنامه‌ریزی و نظارت بر اجرای برنامه های مصوب است، قرار نگرفته‌اند. در وضعیت کنونی شورای شهر، در مقابل مدیریت متمرکز و آمرانه‌ای که ساختار شهرداری تهران دارد، عملا نقش مؤثری در مدیریت شهر تهران ندارد. راهکار راهبردی اصلاح قانون شوراهای شهر با توجه به تجربه کشور های توسعه یافته و تقویت کمی وکیفی شوراها و انتخاب افراد با تخصص های لازم است تا بتوانند از سوی شهروندان بر مدیریت شهری نظارت لازم را اعمال نمایند.

منبع: ماه نامه نسیم بیداری شماره 73 – مهر ماه 1395